В. А. Кабашкин
Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации
1.4. Развитие государственно-частного партнерства за рубежом
Интерес к инвестиционной составляющей объединения государства и частного капитала возник достаточно давно. Исторически авторами идеи подобного взаимовыгодного сотрудничества на благо общества выступили французы: строительство по концессионному принципу канала во Франции датируется 1552 г.[11] Первый в истории проект ГЧП санкционировал король Генрих II; так был построен канал в долине Кро, у города Салон-де-Прованс. Хотя, конечно, вряд ли Генрих II мог предположить, что столь смелое по тем временам начинание приобретет в последующие годы огромный размах. Например, знаменитая Эйфелева башня в Париже тоже результат ГЧП; с использованием механизма ГЧП было завершено строительство ев-ротоннеля, соединяющего Англию и Францию под проливом Ла-Манш, и т.д. В Британии государственные концессии выдавались частным компаниям еще в XVII–XVIII вв.; так, маячные службы в Англии и Уэльсе действовали на принципах партнерства государства и бизнеса[12]. Известная Ост-Индская компания, занимавшаяся эксплуатацией колоний в Индии, была по сути концессией.
Подобных примеров можно привести много. Активно ГЧП, например, в концессионной форме использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX–XX вв., особенно для строительства железных дорог[13] и в сфере коммунального хозяйства. Интерес к этой форме сотрудничества сохранялся в Европе и в последующие десятилетия.
Последний виток интереса к ГЧП возник в 1990‑е гг. в Европе, где сформировалась нынешняя концепция такого партнерства. В настоящее время в различных отраслях экономики стран Европейского союза (ЕС), Азии и Латинской Америки на основе ГЧП осуществляется реализация множества инвестиционных проектов, в том числе и крупных.
Наиболее стабильно партнерские отношения государства и национального бизнеса формируются в странах ЕС (рис. 1).
Рис. 1. Доля стран в общем финансировании партнерства государства и частного сектора ЕС, %
В развитии подобных проектов наблюдаются следующие тенденции:
• в Ирландии, Португалии, Испании и Италии приняты законодательные акты, облегчающие партнерство государства и предпринимательских структур в реализации проектов. В Ирландии, Италии, Испании, Франции активно развивается реализация ГЧП в дорожной сфере, в Великобритании – на транспорте;
• в Нидерландах, Германии и Австрии пилотные проекты находятся на ранней стадии разработки. В Германии с расширением партнерства государства и частного сектора связывают большие перспективы в развитии транспорта и дорожной инфраструктуры;
• новые страны – члены ЕС (Венгрия, Чехия, Словакия, Хорватия и Польша), отстающие от прежних членов ЕС в развитии инфраструктуры, нуждаются в разработке и реализации совместных проектов, а также в принятии необходимой нормативной базы;
• в Канаде и Австралии концепция партнерства государства и частного сектора включена в правительственные программы;
• во многих развивающихся странах (Китай, Малайзия, Аргентина, ЮАР и др.) также разрабатываются проекты с участием государства и частного бизнеса. В дорожной сфере и на транспорте наиболее активно ГЧП реализуется в Мексике, Чили, Южной Корее.
Хотя программы и проекты партнерства государства и частного бизнеса могут осуществляться в различных отраслях экономики, как правило, в странах ЕС они реализуются в сфере дорожного строительства, общественного транспорта, энергетики, вывоза и переработки мусора, в образовании и здравоохранении (рис. 2).
Согласно приведенным на рисунке данным, свыше 30% финансовых средств, выделяемых на совместные проекты государства и бизнеса в странах ЕС, приходится на дорожную сферу. Однако независимо от отраслевой направленности ГЧП обладает конкретными преимуществами, поскольку за счет таких механизмов формируется база для достижения лучших результатов в первую очередь там, где заметна неэффективность государственного управления.
Можно обобщить основные черты ГЧП:
• поддержание (делегирование) государственных полномочий (функций) посредством предоставления услуг совместно с частным сектором экономики;
Рис. 2. Распределение финансовых средств, выделяемых на совместные проекты в странах ЕС, по отраслям
Источник. Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России XXI век. 2005. № 18.
• объединение двух (и более) партнеров с различными формами собственности и уровнями исполнительной власти (федеральной, региональной) для достижения совместных целей;
• удовлетворение потребности общества посредством использования (или заимствования) ресурсов частного сектора экономики;
• совместное использование ресурсов, трудозатрат при разделении рисков доходов и выгоды;
• функционирование на основе долгосрочных партнерских (равных) отношений при разделении полномочий и ответственности;
• наличие нормативно-правовой базы, обеспечивающей выполнение обязательств партнерами и их защиту (на основе правоустанавливающих и иных документов).
Необходимость в применении ГЧП возникает прежде всего в сферах, за которые традиционно несет ответственность государство (табл. 1):
• объекты общего пользования: транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты телекоммуникации и культуры, памятники истории и архитектуры и т.п.;
• общественные службы: ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, ЖКХ и другие аналогичные сферы деятельности;
• объекты экологической сферы: природоохранные объекты, постприватизационная поддержка субъектов хозяйствования в целях обеспечения экологической безопасности и т.д.;
• институты научно-внедренческой сферы: инвестиционные и другие специализированные фонды, различные экономические зоны, обеспечение экономической поддержки наукоемких производств, предоставление информационных услуг для частного сектора и т.п.;
• службы обеспечения общественного порядка;
• объекты социальной сферы (социальная защита, образование, здравоохранение).
Таблица 1. Страны и сферы, в которых используются механизмы ГЧП
Х – проекты завершены; О – проекты готовятся к реализации.
Из табл. 1 следует, что наиболее активно механизмы ГЧП используются в Великобритании, Ирландии, Австрии, Бельгии.
Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах экономики и вынуждено сохранять контроль над определенным имуществом (оставаться собственником) либо видом деятельности. В любом случае в части государственного (муниципального) сегмента ГЧП это означает финансирование расходов за счет средств соответствующих бюджетов (с ожиданием поступления доходов в бюджет государства или муниципалитета).
Активность частного сектора экономики проявляется в первую очередь там, где обеспечены адекватные партнерские отношения на основе действующей нормативно-правовой базы и политической поддержки властных структур.
В процессе реализации инвестиционных проектов в мировой практике ГЧП[14] разработаны две схемы, принципиально отличающиеся друг от друга как по методике, так и по глубине происходящих изменений институциональных преобразований в сфере отношений государства и предпринимательских структур. Первая схема представляет собой структурную адаптацию имеющейся институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и внедрение новых принципов, норм и правил в действующие институты происходит либо в рамках декларированной экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина), либо в рамках видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, многие страны Европейского союза). Этой схеме следуют новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.).
Вторая схема связана с формированием институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни, т.е. реализуется по существу с нуля. Она применяется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах.
Важной задачей для этих стран выступает необходимость создания нормативно-правовой базы ГЧП. При отсутствии такой базы и опыта практической работы в настоящее время именно в этих государствах отмечается активная готовность инвестировать значительные бюджетные средства в развитие инфраструктуры (в России одним из приоритетных направлений на федеральном уровне считается транспортная отрасль, а на уровне субъектов РФ – сектор жилищно-коммунальных услуг).
Независимо от сложившейся схемы взаимоотношений государства и предпринимательских структур можно выделить некоторые общие факторы успешной реализации инвестиционных проектов ГЧП:
• четкую нормативно-правовую базу ГЧП;
• наличие развернутой подзаконной базы (в том числе и для муниципалитетов) для реализации проектов, особенно если в них затрагиваются вопросы тарифов и цен для пользователей;
• четкие цели проекта, сформулированные государством (государственными или муниципальными структурами);
• реальную политическую и финансовую поддержку проектов ГЧП государством;
• прозрачность процедур реализации инвестиционного проекта;
• экономический и инновационный эффект от инвестиционного проекта в масштабах национальной (региональной) экономики;
• эффективную (нацеленную на достижение конечных результатов) структуру инвестиционного проекта;
• единое понимание целей инвестиционного проекта государственными и частными партнерами;
• непосредственное активное участие государственных (муниципальных) органов власти в осуществлении инвестиционного проекта и разделении рисков;
• заключение соглашений (договоров, контрактов) по результатам открытого прозрачного конкурса;
• кредитоспособность заемщиков (в случае привлечения заемных средств на финансирование объектов ГЧП).
Обобщая сказанное, можно отметить, что в международной практике механизмы партнерства государства и предпринимательских структур используются, как правило, в следующих отраслях:
• транспорт: строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в различных транспортных отраслях, включая городской транспорт;
• ЖКХ: обслуживание населения; эксплуатация коммунальных сетей – водопровод, канализация; уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;
• экология: создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма;
• недвижимость: строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах;
• общественный порядок и безопасность: обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок автотранспорта;
• телекоммуникации: создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление соответствующих услуг потребителям;
• образование и здравоохранение: строительство и оборудование школ, больниц и иных учреждений частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории;
• научный сектор: создание фундамента инновационной экономики.
В развитых странах преобладают проекты ГЧП на транспорте. Помимо этого традиционно привлекательными объектами финансирования становятся телекоммуникации, портовое хозяйство и дорожная сфера. В последнее время значимость начинают приобретать объекты инфраструктуры здравоохранения и образования.
В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли и систему нефте- и газопроводов. Основными регионами финансирования инфраструктур в рамках реализации проектов ГЧП в настоящее время выступают страны Латинской Америки, Юго-Восточной Азии и Азиатско-Тихоокеанского региона.
1.5. Формирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации
В России инвестиционные проекты на принципах ГЧП реализуются во многих регионах.
Принципы партнерства государства и предпринимательских структур в России[15]:
• принцип социального партнерства, предполагающий доверие, сотрудничество и взаимную поддержку государства и частного бизнеса;
• конкурентности, позволяющий государству оценить и поддержать наиболее достойные и эффективные предприятия любого сектора экономики;
• патриотизма, позволяющий государству помимо всего прочего проводить политику здорового протекционизма по отношению к отечественному бизнесу;
• гражданственности, предполагающий строительство гражданского общества, защищающего права любого его члена;
• инновационности, т.е. развитие наиболее перспективных отраслей экономики, применение самых передовых методов и технологий;
• открытости, т.е. обеспечение двустороннего информационного сотрудничества государства и предпринимательства;
• инвестиционной привлекательности; он должен позволить предпринимателям пользоваться в том числе и ресурсами внешних источников финансирования.
При этом следует учитывать особенности национального законодательства и ограничения Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) при предоставлении гарантий, формировании инвестиционных ресурсов в виде заимствований, включаемых в региональный долг, и т.п.
Происходящий на современном этапе мировой финансовый кризис заметно влияет на реализацию инвестиционных проектов на условиях ГЧП в регионах России. Из-за кризиса схема ГЧП может стать уникальным механизмом стимулирования экономического роста в стратегических секторах региональной экономики за счет привлечения частного капитала, находящегося в поисках проектов с приемлемым уровнем инвестиционного риска. В условиях дефицита бюджетного финансирования критерии отбора региональных инвестиционных проектов должны быть ужесточены. Роль ОГМУ в условиях мирового экономического кризиса может меняться – от финансового инвестора ГЧП проектов к координатору и гаранту их реализации.
Интерес к инвестиционной составляющей такого рода проектов вызван многими причинами: недостатком государственных, муниципальных или частных ресурсов для решения социально значимых и иных приоритетных задач, необходимостью поддержки конкурентоспособности региональной экономики и т.д.
Учитывая задачи реализации инфраструктурных проектов, трудно представить многолетний капиталоемкий проект территориального, городского или промышленного развития, который не инициировался бы властью. Спрос на проекты, которые можно финансировать на условиях ГЧП, во многом порождается за счет деятельности органов государственного и муниципального управления. Если раньше такие проекты, как правило, финансировались за счет средств региональных бюджетов, то теперь, в условиях кризисных явлений, государство пытается перейти к модели привлечения дополнительных ресурсов посредством разделения рисков, а также повысить эффективность своей деятельности по развитию территорий, городов и отраслей.
Капиталоемкость инфраструктурных проектов можно сопоставить с годовыми бюджетами муниципалитетов и даже субъектов РФ. Но, как известно, долговые обязательства по привлечению займов, например муниципальных образований, в рамках действующего БК РФ не осуществляются более чем на 10 лет. Поэтому ГЧП, позволяющее выводить финансирование инфраструктуры за баланс и ограничивать участие органов государственного и муниципального управления в проектных рисках, становится экономически неизбежным инструментом.
В связи с этим проблемам формирования и развития ГЧП в регионах РФ уделяется в настоящее время достаточно много внимания. Это связано в первую очередь с тем, что реализация региональных инвестиционных проектов на условиях ГЧП, как правило, дает мультипликативный эффект.
Перечислим основные способы повышения эффективности участия региона в осуществлении инвестиционных проектов с применением подходов ГЧП (по сравнению с бюджетным финансированием):
• повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках контрактов;
• передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам;
• использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые определяют необходимость софинансирования;
• перенос расходов регионального бюджета по финансированию результатов капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта (эксплуатируемого в интересах государственных нужд) в рассрочку;
• отказ от использования средств регионального бюджета для финансирования капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента его окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);
• формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора (контракта) ГЧП.
Инвестиционная деятельность может активизироваться посредством функционирования разнообразных государственных институтов развития, в частности банков развития. Такие банки реализуют механизм долгосрочного инвестирования в основные фонды реального сектора экономики, мобилизации долгосрочных ресурсов для обеспечения инвестиционной деятельности в различных сферах экономики, а также используют механизм краткосрочного кредитования, который предотвращает утечку кредитных ресурсов в нелегитимные финансовые операции, и т.д.
Контрольные вопросы
1. Кто является основным участником ГЧП?
2. Когда формировались основы ГЧП в мировой практике?
3. Когда возникла концепция ГЧП?
4. В какой стране сформировалась концепция ГЧП?
5. В чем выражается экономическое содержание ГЧП?
6. Привлекается ли в зарубежных странах частный бизнес для управления общественной инфраструктурой?
Литература
Варнавский В. Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны // Экономическая политика. 2004 г. 4 авг.
Варнавский В. Г. Частно-государственное партнерство. – http://www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578.
Вилисов М. В. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования // Logistic. Ru. 2004. 19 окт.
Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации. М.: Альпина Бизнес Букс, 2009.
Ивантер В. В. Не бывает слишком много денег. – lib.molodinfonews.By/ruseconomics/molodinfonewsreadme/php?subaction.
Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8.
Кабашкин В. А. Партнерство в государстве – залог успеха. М.: Дрофа, 2007.
Кабашкин В. А. Роль государственно-частного партнерства в реализации региональных инвестиционных проектов // Сб. докладов второй региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами». 2008. Окт. М.: Финансы, 2009.
Кабашкин В. А., Левченко А. Л., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород: Политера, 2008.
Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России. XXI век. 2005. № 18.
Хуснутдинова С. Р. Частно-общественное партнерство: основные понятия, возможности использования для реализации стратегических проектов // Современные методы и инструменты развития города: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург: АМБ, 2004.