В. А. Ильин
Проблемы эффективности государственного управления. Бюджетный кризис регионов
© Ильин В.А., Поварова А.И., 2013
© ИСЭРТ РАН, 2013
Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.
Введение
В 2011 году в ИСЭРТ РАН было предпринято исследование по анализу производственно-финансовой деятельности крупнейших предприятий чёрной металлургии России – Череповецкого, Магнитогорского и Новолипецкого металлургических комбинатов.
В ходе проделанного анализа выявлены как специфические факторы, относящиеся к деятельности металлургических комбинатов, так и системные аспекты, характеризующие проблемы функционирования корпораций чёрной металлургии России в современных условиях.
Главный вывод исследования состоит в том, что деятельность предприятий чёрной металлургии во всё большей мере направляется на удовлетворение частных интересов их собственников. Более того, итоги исследования показали, что в стране сформировалась обстановка, способствующая расширению перекачки за рубеж прибылей металлургических компаний и доходов физических лиц.
Результаты исследования нашли отражение в препринте «Влияние интересов собственников металлургических корпораций на социально-экономическое развитие».
В предлагаемой монографии деятельность корпораций чёрной металлургии рассматривается под углом зрения условий и факторов, влияющих на снижение вклада этих корпораций в формирование доходов бюджетной системы. Расширена временная база анализа – она охватывает период 2000–2011 гг. Авторские позиции получили дополнительное обоснование. Усовершенствована структура монографии: её открывает авторская точка зрения на проблемы преодоления бюджетного кризиса российских регионов. В отдельную главу выделено исследование общемировых тенденций развития чёрной металлургии, направлений использования чистой прибыли металлургических корпораций. Проанализированы инвестиционные процессы. Использованы новые методические подходы: для более объективной оценки ключевых аспектов деятельности металлургических корпораций применялся метод трендового анализа, основанный на расчёте относительных отклонений от уровня базисного периода показателей (средних мировых цен на металлопрокат и сырьё, выручки, всех видов прибыли) за пять лет.
Информационной базой исследования явились: годовые отчёты ОАО «Северсталь», ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат», ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат»; консолидированная финансовая отчётность металлургических корпораций, составленная в соответствии с международными стандартами финансовой отчётности; отчётность, подготовленная в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учёта. Использовались также данные Федеральной налоговой службы, Федерального Казначейства, Министерства финансов Российской Федерации, материалы финансовых органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Отчётность металлургических комбинатов опубликована на официальных сайтах ОАО «Северсталь»[1], ОАО «Магнитогорский металлургический комбинат»[2] и ОАО «Новолипецкий металлургический комбинат»[3].
Глава 1. бюджетный кризис в регионах в 2013–2015 годах – угроза безопасности России
7 мая 2012 г., сразу после инаугурации, В. В. Путин подписал 13 указов, определяющих основные направления развития нашей страны на ближайшую и среднесрочную перспективу: о долгосрочной государственной экономической политике; мероприятиях по реализации социальной политики; совершенствовании политики в сфере здравоохранения; мерах по реализации государственной политики в области образования и науки; об обеспечении граждан доступным жильем и о повышении качества услуг ЖКХ. При этом особо подчёркивалось, что все указы изданы Путиным в рамках выполнения своей предвыборной программы.
На исполнение указов Президента потребуется порядка 5 трлн. руб., в том числе касающихся повышения заработной платы работников бюджетной сферы – 2,6 трлн. руб., из них 1,5 трлн. руб. должны будут направить субъекты РФ, в основном за счёт собственных доходов[4]. Дополнительная финансовая помощь, предусмотренная в федеральном бюджете на эти цели, не компенсирует и трети затрат территориальных бюджетов (рис. 1.1).
Рисунок 1.1. Источники финансирования расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, млрд. руб.
Источник: данные Минфина РФ.
О том, что на субъекты Российской Федерации перекладывается всё большая доля финансирования социальных обязательств, свидетельствуют данные о расходах на образование и здравоохранение в консолидированном бюджете страны на 2013–2015 гг. (рис. 1.2).
Рисунок 1.2. Прогнозные расходы консолидированного бюджета РФ[5] на образование и здравоохранение в 2012–2015 гг., млрд. руб.
Как видно, прогноз консолидированного бюджета предусматривает сокращение расходов федерального бюджета и увеличение расходов бюджетов субъектов по основным направлениям финансирования социальной сферы.
В целом государственные расходы федерального бюджета сократятся до 19 % ВВП в 2015 г. против 25 % ВВП на пике кризиса в 2009 г., в том числе межбюджетные трансферты субъектам РФ – до 1,4 % ВВП против 3,8 % соответственно (рис. 1.3).
Рисунок 1.3. Динамика расходов федерального бюджета в 2009–2015 гг., % к ВВП
Источники: данные Минфина РФ; Минэкономразвития РФ; расчёты ИСЭРТ РАН.
По словам главы Минэкономразвития А. Белоусова, «в таких масштабах бюджетная консолидация осуществляется только странами, которые испытывают большие финансовые трудности либо хотят избежать их»[6].
Прогнозные параметры бюджетов субъектов РФ показывают рост налоговых и неналоговых доходов, однако необходимость реализации президентских указов повлечёт почти четырёхкратный рост дефицита уже в 2013 г. (табл. 1.1).
Таблица 1.1. Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд. руб.
Проблемы субфедеральных бюджетов усугубляет высокая долговая нагрузка, которая ещё с 2009 г. превышает 20 % объёма собственных доходов[7] (рис. 1.4).
Рисунок 1.4. Динамика государственного долга субъектов РФ в 2008–2012 гг.
Источники: данные Минфина РФ; Казначейства России; расчёты ИСЭРТ РАН.
Основной причиной роста долговой нагрузки подавляющего большинства субъектов РФ явилось падение налога на прибыль, обусловившее дефицит территориальных бюджетов. В этой ситуации безусловное выполнение принятых социальных обязательств потребовало привлечения внешних источников финансирования в форме кредитов коммерческих банков и кредитов из федерального бюджета. Уже на конец 2008 г. заимствования субъектов РФ выросли почти в два раза по сравнению с 2007 г., а в 2011 г. – ещё в 4,5 раза (рис. 1.5).
Рисунок 1.5. Динамика кредитных заимствований субъектов РФ в 2007–2011 гг., млрд. руб.
Источник: данные Казначейства России.
По нашим расчётам, за январь – сентябрь 2012 г. размер государственного долга субъектов РФ увеличился до 30 % в объёме собственных доходов против 24 % на начало года (приложения 1–8). При этом количество регионов, имеющих долговую нагрузку свыше 50 %, выросло за этот период с 15 до 25-ти. Следовательно, в ближайшие годы эти регионы вынуждены будут направить более половины полученных собственных доходов на погашение государственного долга.
Критический уровень долговой нагрузки в Вологодской (91,3 %), Саратовской (96,2 %), Пензенской (93,6 %), Костромской (108,4 %) областях, республиках Мордовия (181,3 %), Татарстан (103,4 %) ставит под сомнение реализацию предвыборных программ В. Путина без существенной финансовой поддержки из федерального центра.
По прогнозам Минфина РФ, к началу 2016 г. консолидированные территориальные бюджеты должны быть сбалансированы. В действительности достижение бездефицитности представляется маловероятным. Так, по нашим расчётам, возврат кредитов, полученных в 2008–2011 гг. только из федерального бюджета, потребует отвлечения собственных доходных источников регионов в объёме порядка 400 млрд. рублей[8]. В результате реальный дефицит субфедеральных бюджетов в 2015 г. составит 152 млрд. руб. (рис. 1.6), что в очередной раз свидетельствует о невозможности реализации в полной мере социальных инициатив Президента РФ. Между тем в федеральном бюджете на 2013–2015 гг. предусмотрено сокращение межбюджетных трансфертов почти на 200 млрд. руб., что сопоставимо с реальным объёмом дефицита бюджетов регионов.
