Трауинн Эггертссон
Несовершенные институты. Возможности и границы реформ
Сравнительный институциональный анализ
Для оценки сравнительной экономической эффективности социальных технологий Y и Z лучше, чем попытка измерения фактических трансакционных издержек, подходит сравнительный институциональный анализ и сравнение совокупных выгод и издержек (то есть чистой стоимости) экономической активности в целом при двух данных институциональных режимах. Теоретически существует два эквивалентных пути для такого рода сравнений. Приняв за константу определенный уровень выпуска, мы можем сравнить все издержки (издержки трансформации и трансакционные издержки) при социальных технологиях Y и Z для определения более дешевой из них, или, приняв за константу совокупные издержки (сумму издержек трансформации и трансакционных издержек), мы можем сравнить уровни выпуска при Y и Z.
Если сообщество узнаёт о новом институциональном устройстве или системе прав собственности, Z, которая в большей степени способствует росту благосостояния, чем применяемая в текущий момент система, Y, однако не переходит на ее использование, то какие факторы могут создать такую инертность в обществе рациональных, целеустремленных индивидуумов? При ответе на такие вопросы новая институциональная экономическая теория обычно подчеркивает наличие различных видов трансакционных издержек, препятствующих проведению реформ. Участвующие акторы считают очень высокими ожидаемые трансакционные издержки ведения переговоров, принуждения или в целом организации перехода от системы Y к системе Z. Когда высокие трансакционные издержки приводят ex ante к ситуации, в которой потенциальные выгодоприобретатели не могут компенсировать потери проигравших, стороны, ожидающие потерь от институциональных реформ, будут бороться против изменений[43]. Институциональные реформы еще более осложняются повсеместной неопределенностью в отношении идентификации тех сторон, которые могут потенциально выиграть или проиграть от проведения реформ.
С недавних пор в литературе стал стандартным анализ того, как проблемы, связанные с обязательствами и неопределенностью в отношении выигравших и проигравших, препятствуют проведению институциональных реформ. В данном исследовании мы останавливаемся на этих вопросах, однако также выделяем несовершенные социальные модели и повсеместную неопределенность в отношении социальных технологий как дополнительные барьеры для поведения реформ.
Несовершенные знания и институциональные реформы
В главе 5 обсуждается, как политическая экономия объясняет нежелание или неспособность рациональных политических лидеров создать институциональную среду, поощряющую экономический рост. У этих разнообразных объяснений есть одна общая черта: они не объясняют неудачные переходы или реформы с точки зрения несовершенных политических моделей и невежества в области социальных структур. Вместо этого они подчеркивают ограничения и узкие (а не широкие по охвату) интересы политических лидеров и коалиций. Однако иногда ориентированные на экономический рост правительства терпят неудачу в попытках проведения реформ – принимаемые ими меры не достигают поставленных целей, даже при отсутствии организованного политического противодействия. Сейчас я расскажу о трех частично пересекающихся объяснениях такого рода неудач: несовместимость на микроуровне, несовместимость на макроуровне и идеологическое блуждание.
Несовместимость на микроуровне
Государственные или частные реформаторы, желающие модернизировать институты, существующие на микроуровне (например, на уровне государственных или частных организаций), без соответствующих изменений базовой структуры общества обычно пытаются сделать это с помощью изменения соответствующих публичных законов и правил, а также механизмов принуждения к их соблюдению, внедрения новых частных законов (правила и внутренние регламенты частных организаций) и иногда пытаются повлиять на социальные модели и социальные нормы игроков. Данные попытки могут провалиться при столкновении новых институтов со старыми, до сих пор доминирующими, за исключением тех случаев, когда реформаторам известны способы решения данного конфликта и они имеют возможность осуществить их на практике[44]. Необходимые инструменты для устранения не выполняющих своих функций институциональных элементов (включая социальные нормы) иногда недоступны, или, если они доступны, реформаторы со своими несовершенными моделями иногда могут не знать, насколько глубоко нужно копать для укоренения новых институтов.
Рассмотрим простой пример, в котором политики из города, находящегося в стране третьего мира, хотят снизить высокие издержки частых дорожно-транспортных происшествий путем заимствования социальной технологии, регулирующей организацию дорожного движения в швейцарском городе Женева. Насколько радикальны требуемые меры? Достаточно ли просто отменить действующее в данной сфере законодательство и применить правила, действующие в Женеве, или необходимы дополнительные меры? Что конкретно необходимо?
Предположим, реформаторы выяснили, что импортируемые правила в области дорожного движения не будут функционировать в их городе должным образом, если общество в целом – водители и пешеходы – не изменит модели и стратегии поведения. В частности, новые правила организации дорожного движения не станут эффективным институтом, пока их не будут соблюдать, и в целом поддерживать новую систему, как должностные лица органов государственного управления, так и общество в целом. По этой причине, для политиков главной задачей, предпочтительно ex post, является выяснение того, будут ли новые прописанные правила способствовать постепенному переходу к их добровольному соблюдению и спонтанному контролю за исполнением. Однако нет ясности в вопросах о взаимодействии между новыми формальными правилами и существующими социальными нормами. Если не возникает спонтанного контроля за исполнением, политики оказываются в затруднительном положении, так как у них нет прямого контроля над социальными нормами или другими факторами, которые могут способствовать соблюдению новых правил.
Эффективность новых правил и механизмов принуждения зависит от того, как индивидуумы оценивают свое положение после их внедрения. Акторы отвечают на правила, направленные на создание новых институтов, формированием (1) восприятия переходного пути от старого режима к новому, (2) восприятия свойств новой системы, когда она находится в равновесии – например, о том, будет ли она содержать жесткие или мягкие ограничения и (3) восприятия ответов других акторов на вопросы (1) и (2) и того, как лучше всего адаптироваться к этим ответам. Индивидуумы основываются на своих социальных моделях при оценке свойств, включая легитимность, новых институтов, и эффективный переход к новой социальной системе требует корректировки и координации индивидуальных моделей посредством проб и ошибок, а также других форм обучения. В идеальном случае реформаторы хотели бы знать, как индивидуумы корректируют и координируют свои социальные модели и как эти процессы влияют на результаты.
Несовместимость на макроуровне
Четкой границы между институциональными реформами на микроуровне и макроуровне не существует, однако последние обычно включают фундаментальные изменения экономической и/или политической системы страны. Современные общественные науки имеют сравнительное преимущество в объяснении функционирования стабильных макросистем (как, например, функциональные особенности рыночной экономики). Меньше известно об отношениях между индивидуальными структурными компонентами социальной системы, как они заменяют или дополняют друг друга и как они совместно эволюционируют[45]. В литературе рассматривалась совместная эволюция экономики и социальной системы, в рамках которой она функционирует, однако однозначных выводов сделано не было. Например, мы не понимаем до конца, как в долгосрочном периоде рыночная экономика влияет на недемократическое государственное устройство и, наоборот, как искусственные капиталистические рыночные институты (как те, например, которые пытались использовать в Китае, а до этого в Югославии) будут развиваться или разрушаться или будет ли с точки зрения экономической эффективности рыночная система в условиях демократии самокорректирующейся или саморазрушающейся в долгосрочной перспективе. Недостаток знаний о макросвойствах социальных систем в динамике приводит к тому, что ошибки и неожиданные результаты являются распространенной чертой институциональной политики.
Идеологическое блуждание
Несовместимостей на микроуровне и макроуровне можно было бы избежать, если бы политики полностью понимали, какие проблемы первичны при проведении институциональных реформ. По факту наши знания социальных технологий ограниченны и неопределенны, а социальные модели часто меняются со временем как по причине продвижения в знаниях, так и из-за меняющейся моды или проходящих веяний. В главе 3 будет обсуждаться феномен связанных изменений индивидуальных социальных моделей даже тогда, когда (в ретроспективе) изменения не мотивированы важными новыми открытиями в области социальных наук. Готовность к резкому пересмотру социальных моделей возникает главным образом в периоды кризисов. Когда основные акторы приходят к выводу о том, что существующая система в основе своей ошибочна, значительная неопределенность часто приводит к связанным изменениям индивидуальных социальных моделей – например, по оси централизации-децентрализации. Модели физического мира (включая убеждения относительно производственных технологий) менее подвержены такого рода изменениям. В любой определенный момент времени эксперты и другие соответствующие акторы обычно более склонны к согласию в отношении физических моделей, чем в отношении социальных моделей.
На протяжении большей части XX века эксперты, политики и общественность спорили о том, какая система экономически более результативна – с децентрализованными рынками или с централизованным управлением. В первый период времени медианная социальная модель была ближе к централизации, но затем, в последние десятилетия, маятник качнулся в сторону децентрализации. Социальные науки XX века мало сделали для устранения всеобъемлющей неопределенности в отношении социальных систем: XXI век начался с острых разногласий об экономических эффектах существенного снижения налогов, о долгосрочных эффектах конкретных социальных программ на стимулы к труду, а также о подходящей последовательности и скорости институциональных реформ, связанных с переходом централизовано управляемых или традиционных экономик к рынку. Целостной теории, объясняющей, почему только некоторые страны Восточной Европы положительно восприняли реформы, не существует.
Ограниченность знаний о сложных социальных системах приводит к эмоциональному отношению к социальным моделям, что затрудняет попытки эмпирического тестирования гипотез, касающихся социальных технологий. Недееспособные социальные технологии часто становятся популярными, когда кажется, что их использование приводит к хорошим результатам, тогда как случайные шоки могут создать панику и привести к отказу сообщества от сравнительно эффективного социального устройства.
Заключение: социальные и производственные технологии
Мое утверждение о том, что проблемы с внедрением новых социальных технологий намного серьезнее проблем с применением новых производственных технологий, несколько преувеличено, так как два данных вида технологий тесно переплетаются. Внедрение новой производственной технологии зачастую уничтожает традиционные отрасли, например сельское хозяйство, а противодействие новым формам прав собственности на землю может отражать противодействие механизации сельского хозяйства. Поэтому может показаться несколько произвольным относить к сфере социальных технологий все социальные и политические факторы, участвующие в переходе от одного способа производства к другому. Однако мой аргумент в пользу такой классификации весьма прост. Я хочу отделить общепринятые физические и ресурсные ограничения процесса перехода, которые традиционно являлись предметом экономического анализа, и изучить другие факторы, которые в экономическом анализе обычно обозначаются условием «при прочих равных условиях». Подчеркивая данную дихотомию, я фокусирую внимание на политических, социальных и даже когнитивных факторах, не отрицая при этом важности вопросов, затрагиваемых экономической теорией.
Различие между социальными и физическими технологиями позволяет разделить непосредственные причины экономического роста (накопление капитала и научно-технический прогресс) и более глубокие, исходные причины – в частности неспособность или нежелание внедрения соответствующих социальных технологий. Данное утверждение требует двух оговорок. Полноценная теория экономических систем, очевидно, должна в конечном итоге сосредоточиться на социальных и производственных технологиях. Во-вторых, признавая различия между двумя видами технологий, мы не должны забывать о том факте, что новые производственные технологии зачастую приводят к появлению новых социальных технологий, и наоборот. Возникновение современной корпорации – это сложный процесс взаимодействия инноваций, в котором играют роль как социальные, так и физические технологии (ограниченная ответственность, векселя, телефонная связь, железные дороги). В будущем новые физические технологии (электроника) могут сделать возможным мониторинг вылова целых косяков рыбы в океанах или даже вылова единичных особей. Новые технологии мониторинга могли бы создать новые формы собственности на живую океанскую рыбу, напоминающие современные права собственности на скот.
В заключение необходимо отметить, что, признавая тесную связь между социальными и физическими технологиями, данная работа посвящена исследованию гипотезы, которая в основном игнорируется в современной литературе об экономическом росте, о том, что неподходящие социальные институты и неспособность или нежелание применять новые социальные технологии являются критически важными барьерами роста стран с низким уровнем доходов[46]. В соответствии с данным аргументом финансовые и технические проблемы применения иностранных производственных технологий являются более низкими барьерами, по сравнению с социальными, политическими и когнитивными проблемами обеспечения соответствующей институциональной поддержкой новых производственных технологий. Физические проблемы и ресурсные ограничения действительно существуют, но они вторичны по сравнению с институциональными дилеммами[47].
Глава 3
Альтернативные социальные модели
Введение: насколько много знают правители
Анализ рационального выбора при объяснении институциональных изменений редко обращается к неопределенности относительно социальных моделей и социальных технологий. Вместо этого теория рационального выбора придает особое значение перераспределению. У акторов могут отсутствовать данные (однако они часто знают плотность распределения вероятностей) о конкретных переменных, хотя обычно в этом анализе предполагается, что они понимают базовую логику своей социальной окружающей среды[48]. К этой категории полностью относится недавняя работа Олсона о структуре существовавшей при Сталине классической советской системы (Olson 2000, 101–154). Олсон утверждает, что сталинская система была ответом на новые промышленные технологии, которые создали возможности для беспрецедентного уровня эксплуатации. Новизна этой технологии заключалась в новой социальной технологии, которая способствовала изменению сдерживающих факторов предложения эксплуатируемых граждан и направлению большего количества экономических ресурсов диктатору и его победившей коалиции (см. главу 5), чем это было возможно ранее. Для преодоления обычных сдерживающих факторов для частных инвесторов, опасающихся конфискации, сталинское государство завладело физическими активами и напрямую управляло всей экономикой, включая принятие решений об инвестициях. Для изменения сдерживающих факторов на рынке труда заработная плата для квалифицированных и неквалифицированных работников устанавливалась на таком низком уровне, что людям было необходимо работать больше, чтобы удовлетворить свои основные потребности. Поскольку низкие различия в уровне дневной заработной платы дестимулировали приобретение людьми человеческого капитала, государство восполняло этот пробел благодаря образованным работникам и стимулировало их работать сверхурочно, поддерживая огромные различия в навыках для сверхурочной работы. Кроме того, высококвалифицированным работникам был дан относительно легкий доступ к товарам длительного пользования и другим дефицитным потребительским товарам, что также стало способом вознаграждения человеческого капитала. Привилегированные группы могли совершать покупки в специализированных магазинах, в которых на прилавках были предметы роскоши и другие недоступные товары.
Согласно Олсону (Olson 2000), Сталин и его ближайшее окружение не испытывали иллюзий относительно своей системы и понимали ее долгосрочную динамику. Хотя структурные особенности производственных технологий начала XX века (особенно в тяжелой промышленности) и облегчали задачу советских лидеров по управлению экономикой как (более или менее) одним большим заводом, оппортунизм в агентских отношениях создавал все возрастающее количество неразрешимых проблем. Тем не менее сталинский горизонт нормальной человеческой жизни сделал эти проблемы не относящимися к нему лично, поскольку эти трудности ожидаемо не могли наступить при его жизни[49].
Модель Олсона представляет собой проницательный и умный ретроспективный анализ, а также перечеркивает крупнейший политический и экономический спор XX века: всемирную интеллектуальную конфронтацию между теми, кто предпочитал государственную собственность и центральное управление, и сторонниками свободного рынка. В анализе Олсона советская система – это просто современная версия эксплуататорского равновесия в феодальном обществе по принципу разделяй и властвуй Вайнгаста (см. главу 5)[50]. Что изменилось, так это то, что новые методы мониторинга и новые производственные технологии сделали кражу более эффективной: эксплуатируемых заставляют больше работать и отказываться от большего излишка, чем это было возможно ранее.
Сложно примирить историю Олсона с широкой поддержкой советской системы, как дома, так и за рубежом. Множество западных экономистов (не последние из которых Хайек и фон Мизес) крайне негативно оценивали данную систему, однако в то же самое время другие интеллектуалы высокого уровня, включая значимых представителей экономической теории, рассматривали советские экономические и социальные институты в качестве великолепного прорыва. Сторонники советской системы полагали, что она значительно превосходит рыночную экономику с точки зрения генерации экономического роста, не говоря уже о справедливости (экономической)[51]. На самом деле интерпретация советской системы Олсона могла бы быть неинтересной (что совсем не так), если бы он остановился в своем описании на общепринятом представлении.
Экономисты мейнстрима, а также многие ученые, представляющие теорию рационального выбора в общественных науках, неохотно ассоциируют плохие экономические показатели с неопределенностью в отношении социальных технологий. Буэно де Мескита и Рут (Bueno de Mesquita and Root 2000, 1) признали, что до конца XX века причиной плохих экономических показателей иногда была неопределенность в отношении подходящей экономической модели. Однако они утверждают, что к концу XX века:
Существенные различия в экономических показателях не могут быть более приписаны незнанию причин роста экономики. Исследователям следует обратиться к чему-то кроме конкурирующих ветвей экономической теории для объяснения национальных экономических провалов. Сегодня ключ к экономическому успеху или провалу – на самом деле к широкому спектру политических успехов или неудач – лежит в плоскости политических институтов суверенных государств. Политические механизмы создают стимулы для политических лидеров поддерживать рост или украсть перспективы своих стран на процветание.
Только будущее покажет, окончательно ли модель свободного рынка утвердилась на мировой арене в качестве идеальной экономической системы для создания благосостояния или у нее снова появятся серьезные соперники. Современная история говорит нам о том, что интеллектуальная конкуренция между социальными моделями вряд ли выявит окончательного победителя, принимаемого всеми, например признав рынки и демократию победителем с выигрышем в виде всеобщего процветания. Вместо этого в современной истории отмечаются циклические колебания в поддержке демократии и свободных рынков, что, по-видимому, связано с изменяющимися материальными обстоятельствами, политикой с позиции силы и взлетами и падениями идей. Литература в области политологии выделяет три волны процессов демократических преобразований: с 1828 по 1926, с 1943 по 1964, и с 1974 по 1990 год. В промежутках между этими всплесками мы можем наблюдать обратное движение или антидемократические волны (Diamond and Plattner 1996). Примерно в те же периоды длинные волны прорыночных и антирыночных институциональных механизмов характеризовали мировую экономику, хотя политические и экономические волны синхронизированы не в полной мере. Более того, Зигмунд (Siegmund 1996) нашел эмпирические свидетельства по всему миру существования в XX веке краткосрочных циклов национализации-приватизации предприятий.
Взлет и падение социальных институтов происходят по следующим причинам: (1) изменения политического баланса, (2) появление новых материальных обстоятельств или (3) изменения состояния социальных моделей. Эти факторы могут иметь сложную взаимозависимость, включая как перераспределение, так и реорганизацию производства. Ученые преданные стандартному экономическому подходу (рационального выбора и эгоистической мотивации), обычно гордятся демонстрацией того, что социальные модели являются нейтральным фактором в экономическом и политическом развитии. Другие ученые предпочитают позволять идеям играть доминирующую роль. Однако компромиссное решение, которое предпочитаю я, рассматривает акторов, делающих рациональный выбор в своих экономических и политических интересах в контексте несовершенных социальных моделей.
Эта глава посвящена резким изменениям в организации производства, а также здесь рассматривается склонность правительств в различных частях света к достаточно резким изменениям своей институциональной политики в данном направлении, которые могут привести к циклическим и иногда синхронным изменениям в разных регионах. Вместо обычного внимания к странам с низким уровнем доходов здесь в первую очередь рассматриваются страны с экономиками первого и второго эшелонов, использующие самые современные технологии производства. Я делаю вывод, что резкие изменения в организации производства могут отражать как противоречивые или неопределенные социальные модели, так и корректирующее (повышающее производительность) приспособление институтов к новым технологиям производства или новым материальным обстоятельствам. Взгляд на исторические свидетельства показывает, что серьезная индустриальная реорганизация часто связана с пересмотром социальных моделей, хотя новые производственные технологии также играют важную роль.