Стивен Уильямс
Либеральные реформы при нелиберальном режиме

Цели этой книги

Сегодня в связи с аграрными реформами Столыпина возникает множество вопросов. Россию, которая отказалась от семидесятилетнего коммунистического эксперимента, манят предреволюционные попытки реформ, но здесь не все ясно. Следует ли рассматривать столыпинские реформы как образец для подражания или как опыт неудачи? В более общем плане, если либеральный сегмент элиты любой нелиберальной страны стремится изменить национальную систему прав собственности в направлении к либерализму, с какого рода проблемами эта элита, вероятнее всего, столкнется? Или зададим вопрос по существу: можно ли рассчитывать, что взявшаяся за реформы элита, практически не испытывающая сильного давления снизу, доведет до конца политику, которая приведет к распылению власти, характерному для либеральной демократии, тем самым уменьшив свою собственную власть?

Столыпинские реформы уже давно возбуждают споры. Значительная часть критики, начиная с Ленина, сводилась к приписыванию низменных мотивов сторонникам реформ. Подобной критикой можно спокойно пренебречь. Мотивы, стоявшие за действиями исторических персонажей, – тема чрезвычайно любопытная, но безумно неуловимая. К чему бы на самом деле ни стремились Столыпин и его коллеги, все радеющие об общественной пользе сторонники реформы прав собственности в любой нелиберальной стране обречены столкнуться с теми же сложностями и противоречиями, с которыми встретились Столыпин и его команда.

Остальная часть этой книги организована следующим образом. В главе 1 дан краткий очерк реформ и сформулирована главная загадка: конфликт между либеральной демократией, являющейся явной целью этих реформ, и интересами тех, кому принадлежит власть в нелиберальном государстве. Главы 2, 3 и 4 развивают сюжет о реформах. Глава 2 посвящена, главным образом, дореформенной ситуации с правами собственности, чтобы понять возможные проблемы и соответственно причины, по которым они могли вызывать озабоченность. По ходу дела мы познакомимся с истоками дореформенного режима, чтобы понять, почему его сохранение могло считаться полезным. В главе 3 мы познакомимся с положением крестьян накануне реформ, чтобы сравнить реформы с альтернативными вариантами решения «аграрной проблемы». Главы 2 и 3 содержат много статистических подробностей. Те читатели, которых преимущественно интересуют более широкие аспекты реформ, проводимых сверху, могут спокойно их пропустить.

В главе 4 мы присмотримся к главным альтернативным решениям и к их сторонникам, а также к политическим силам, противостоявшим правительству, которое выбрало реформы как замену революции.

Остальные главы, хоть и строятся на материале первых четырех, представляют собой в целом отдельный анализ реформ и связанных с ними аргументов – в той мере, в какой эти аргументы соотносятся с проблемой либеральных реформ в условиях нелиберального режима, а также более широкие размышления об уроках реформ. В главе 5 дано описание самих реформ, и она по необходимости имеет довольно прикладной характер. Поскольку реформы дали крестьянам возможность выбора, их реакция очень важна, а потому мы анализируем степень их согласия и изменчивость согласия в зависимости от региона, времени и размера крестьянских хозяйств.

Уже зная все это, в главе 6 мы обращаемся к главным спорам по поводу реформ. В этих спорах вновь и вновь возникают две главные темы: обвинения в антидемократическом замысле и вопрос о том, не заставляли ли крестьян открытые перед ними возможности принимать идеи правительства о собственности на землю, отказываясь тем самым от своих собственных. Я же пытаюсь объединить эти две темы, постоянно задаваясь вопросом, как выглядела бы политика правительства, если бы оно решило просто предоставить крестьянам возможность сделать собственный выбор.

Наконец, в главе 7 я предпринимаю попытку более широкой оценки, и при этом меня интересует то, как это сказалось на производительности и на менталитете крестьян, как политика повернула вспять сразу после октября 1917 г. и как большевики в 1922 г. опять пошли примерно тем курсом, который был намечен Столыпиным; как односторонность и узость проявлялись в других аспектах аграрной политики того же периода, и какие выводы можно сделать из столыпинских реформ относительно проводимого сверху курса на либеральную демократию. Наконец, я анализирую усилия по созданию рынков и прав собственности в сельском хозяйстве страны, в которой в течение шестидесяти лет господствовали совхозы и колхозы.

Хотя реформы не были обделены вниманием исследователей, я обнаружил, что было сравнительно мало попыток использовать при их анализе аппарат экономической науки и современный подход к вопросам экономики и права. Центром последнего являются «трансакционные издержки», т. е. все издержки на то, чтобы достичь согласия и провести его в жизнь. Главная идея здесь в том, что если бы трансакционные издержки были нулевыми, исходное распределение прав собственности не имело бы большого значения – стороны сумели бы договориться об эффективных решениях^[24]. Поскольку трансакционные издержки никогда не бывают нулевыми, а очень часто оказываются чрезмерно высокими, при оценке правовых механизмов необходимо исходить из того, как они влияют на способность сторон договориться о разрешении конфликта и, придя к соглашению о перераспределении прав собственности, достичь повышения эффективности. Ведь в конце концов до столыпинских реформ проблема с крестьянскими правами собственности заключалась в том, что они создавали слишком высокие трансакционные издержки, препятствовавшие эффективному использованию земли.

Вопрос о трансакционных издержках играет также ключевую роль в анализе эволюции политических институтов и в усилиях ученых, таких как Дуглас Норт, объяснить, почему либеральные реформы, несмотря на все их явные выгоды, прошли далеко не везде. Но до сих пор проблема либеральных реформ, проводимых руководителями нелиберального государства, редко привлекала внимание авторов.

Эта книга стремится заполнить некоторые лакуны.

Глава 1
Создание частной собственности, децентрализация власти

Сущность реформ

Реформы, начатые в ноябре 1906 г., затрагивали крестьянские «наделы», полученные в ходе освобождения от крепостной зависимости. На тот момент они составляли подавляющую часть принадлежавшей крестьянству земли. Было три причины, по которым права собственности крестьян на наделы оказывались скорее коллективными, чем индивидуальными. Во‐первых, община периодически осуществляла перераспределение принадлежавших ей земель, чтобы в каждой семье количество земли примерно соответствовало числу рабочих рук. Во‐вторых, земельные владения каждой семьи составлялись из полосок, нарезанных на разных полях – порой до пятидесяти, так что обработка земли требовала тесной координации всех операций во времени и использования одинаковых приемов, не говоря уж о том, что некоторые поля находились достаточно далеко от жилья, что требовало затрат времени и сил. В‐третьих, собственником (если здесь можно употребить этот термин) была семья, а не отдельный человек, а потому продажа земли и другие операции зачастую требовали согласия всех членов семьи.

Чтобы дать крестьянам возможность защититься от риска потерять землю в ходе перераспределения, столыпинская реформа предоставила главам семей право выйти из общего процесса перераспределения, а общинам – право принимать подобное решение двумя третями голосов.

В целях уменьшения чересполосицы реформы дали крестьянам право требовать нарезки земли в одном месте, т. е. сплошным участком. Отдельная семья имела безусловное право на нарезку отруба, если ее требование об этом совпадало с очередным межеванием общинных земель. В противном случае ее требование могло быть удовлетворено, только если выделение ей сплошного участка не создавало чрезмерных неудобств для всей общины, но тогда община могла расплатиться с семьей деньгами. Кроме того, двумя третями голосов вся община могла принять решение о разверстании всей земли.

Наконец, в целях решения проблемы семейной собственности, реформы предписывали, что решение семьи о выходе из процесса перемежевания влечет за собой установление личной собственности на землю.

Чтобы судить о том, действительно ли эти реформы могли продвинуть Россию к либеральной демократии, нужно иметь некое представление о самой либеральной демократии, а особенно о роли частной собственности и гражданского общества, а также о природе перехода к либеральной демократии.

Либеральная демократия

Поскольку в этой книге предполагается, что либеральная демократия есть вещь в целом желательная, позвольте мне кратко изложить свое представление о ней. Я не собираюсь навязывать читателям собственное определение, а всего лишь попробую установить определенные рамки. В соответствии с задачами этой книги я использую достаточно гибкие критерии, охватывающие и теоретическую модель, в которой государство ограничено ролью ночного сторожа, и современные англо‐американские демократии, и дирижистские режимы континентальной Западной Европы.

Если говорить только о правительстве, избираемом людьми на свободных выборах, «демократия» – это сравнительно простая концепция. Но без «либерализма» всеобщие выборы не могут обеспечить свободы, открытости возможностей или справедливости; собственно говоря, без либерализма вообще нельзя быть уверенным, что первые свободные выборы не окажутся и последними.

Либерализм, в моем толковании, требует (по меньшей мере) соблюдения принципа верховенства права, прав частной собственности, свободы слова, энергичного гражданского общества и подходящего склада ума. Эти критерии до известной степени перекрывают друг друга и могут оказаться неполными. О каждом придется сказать несколько слов.

Принцип верховенства права состоит из нескольких элементов:

1) само правительство, чтобы сдержать его хищнические инстинкты, должно быть ограничено рамками закона. (Для того, чтобы подчинить правительство закону, не обязательны суды; иногда достаточно традиций и гражданского общества, как это имеет место в Британии со времен революции 1688 г.);

2) законы должны быть достаточно четкими, чтобы результаты судебных разбирательств были в целом предсказуемы, потому что только при этом условии законы могут быть основой принятия экономических и других решений;

3) суды должны быть независимыми и более или менее беспристрастными;

4) четко определенные права собственности, права, вытекающие из договоров, права, вытекающие из корпоративного управления, и деликтные иски должны обеспечиваться судами, с тем чтобы физические и юридические лица сдерживали свои хищнические взаимные поползновения и могли добровольно сотрудничать в реализации конструктивных замыслов;

5) необходимо формальное равенство перед законом, т. е. не должно быть каст, пораженных в правах.

Второе, права собственности, хоть о них уже и было сказано в связи с принципом верховенства права, заслуживают отдельного обсуждения. Они должны быть достаточно прочными, чтобы собственники могли противостоять хищническим поползновениям государства, и, вообще говоря, и число их должно быть как можно больше, чтобы уменьшить риск взаимных хищнических поползновений собственников. Если в государстве не установлены действенные права собственности, граждане и фирмы могут защищать свои интересы только через патронажные отношения, т. е. посредством неформальных, личных связей с политически влиятельными лицами. Эта система отражена в вопросе, который часто задавали в Советской России: «К кому же ты тогда пойдешь?»^[25] Иными словами: «Есть ли у тебя высокопоставленный партийный чиновник, к которому можно обратиться за помощью, когда государство или люди начинают тебя травить?» Зависимость клиентов в системе патронажных отношений несовместима с положением человека в либеральной демократии.

В патронажных структурах дружба, связи и сопутствующее лизоблюдство превращаются в жизненно важную валюту. Точная информация, которую, пусть и с небольшими искажениями, поставляют рынки и частная собственность, редка, хотя она имеет критически важное значение для принятия экономических решений. Не имея информации об относительных ценах, управляющий или предприниматель не может принять решение об оптимальной структуре поставок или производства. Поскольку в патронажной системе такого рода информация редка, возрастают иные издержки, известные экономистам как агентские. Любой агент так или иначе заинтересован в том, чтобы улучшить свое материальное положение за счет принципала (человека или организации, от имени которого или которой он предположительно действует). Когда недоступна надежная информация об относительных ценах, вышестоящие сталкиваются с тем, что им трудно контролировать утверждения нижестоящих о том, чтó возможно, или даже о том, чтó происходит. Когда информационные и агентские издержки высоки, решения об инвестициях принимаются под давлением совсем других стимулов, чем в режиме частной собственности, где (1) предприятия приобретают сырье на рынке в конкуренции с другими предприятиями и (2) неспособность предложить конкурентоспособный продукт по конкурентным ценам обычно оказывается роковой^[26].

Эти различия являются главным источником экономических преимуществ системы частной собственности.

Конечно же, права собственности и патронажные отношения, как правило, сосуществуют. Даже в экономике с прочными правами собственности обычно есть ниши, в которых процветают патронажные и клиентские отношения, как, например, семейные корпорации (пока им удается держаться на плаву) и предприятия (частные или государственные), защищенные от конкуренции. И, в свою очередь, даже такие заповедники патронажных отношений, как тиранические режимы, признают притязания на ресурсы, если претендент обладает нужной политической властью или связями. Здесь политика правит собственностью. В условиях тирании, по словам Дэвида Ландеса, «опасно быть богатым, не имея власти»^[27].

В‐третьих, необходимы свобода слова и печати, чтобы люди могли указывать на злоупотребления и упущения правительства и поднимать на борьбу с этим демократические силы.

В‐четвертых, необходимо энергичное гражданское общество. Поскольку никакая мыслимая структура государства не может сама обеспечивать законопослушность последнего, общество должно обладать некоторой способностью противодействовать властям. Для этого нужны организации, которые в состоянии что‐то реальное делать для людей (тем самым уменьшая поводы для вмешательства государства), в которых люди приучаются к самоуправлению, участию в конструктивных группах и к сплочению для отпора любым хищническим посягательствам государства.

В‐пятых, и это труднее всего сформулировать, необходим подходящий склад ума. Индивидуумы – не все конечно, но по крайней мере достаточное их число, чтобы задавать тон, – должны мыслить о себе как об ответственных гражданах, имеющих определенные права; быть реалистами, а не фаталистами или утопистами; быть смелыми и прямыми, но при этом способными к компромиссу; быть готовыми создавать группы, составляющие гражданское общество, и быть терпимыми к людям, разделяющим другие идеи и интересы. Помимо всего прочего, Столыпин надеялся укрепить подобный склад ума.

В пользу либеральной демократии существует много аргументов, но один стоит отметить особо. Люди наделены непреодолимой тягой одновременно к соперничеству и сотрудничеству, к скупости и щедрости. Им свойственна страсть к доминированию, к демонстрации превосходства, к знакам отличия и почестям, и к творчеству (или к репутации творческого человека). Для примирения всех этих внутренних противоречий либеральная демократия предоставляет лучшие возможности, чем любая другая система организации общества. Она отваживает людей от захвата чужого добра (как это принято у воинственных племен) и от манипулирования родственными или другими связями (как в патронажных культурах), направляя их усилия на производство благ и услуг, которые нравятся другим. Как сказал Сэмюэл Джонсон, «очень мало занятий столь же невинных, как добывание денег». Но этот афоризм верен, только когда собственность защищена и преобладает рынок. В обществе, где люди «добывают деньги» насилием или обхаживанием вышестоящих в пищевой цепочке элит, нет оснований полагать, что добывание денег – это занятие невинное или производительное.

Права собственности, гражданское общество и либеральная демократия

Начатые в 1906 г. реформы прав собственности непосредственно культивировали «либеральный» аспект либеральной демократии, т. е. систему прав и отношений, в которых люди находят свои ниши в частном порядке, где люди взаимодействуют между собой как свободные граждане, где ресурсы распределяются преимущественно через рынок, а граждане вольны создавать группы для достижения общих целей (включая не только благотворительные организации, но и товарищества, кооперативы и корпорации).

Система коллективизированных прав крестьян на наделы серьезно противоречила либерализму. В сравнении с личной собственностью здесь предоставлялось меньше возможностей для личной инициативы. Права были неопределенны, а отношения землевладельцев запутаны. Человек не мог просто так выйти из общины со своей собственностью (или даже без нее). Все это препятствовало развитию отношений, основанных на том, что каждая из сторон имеет независимые представления о собственном благе, но при этом признает также, что другие свободны не присоединяться или не участвовать.

Права собственности, созданию и укреплению которых способствовали столыпинские реформы, были напрямую связаны с либерализмом, но косвенно стояли в связи и с «демократическим» аспектом либеральной демократии. Во‐первых, если сутью либеральной демократии является широкая децентрализация власти, то широкое распространение частной собственности является сутью этой сути. Частная собственность позволяет владельцу самому судить о том, как использовать производительные ресурсы. Как уже было отмечено, при альтернативной системе распределения власти, основанной на принципе иерархии или патронажа, власть оказывается относительно концентрированной. Даже если взять демократические выборы, где избиратели имеют возможность избрать команду, которая будет принимать тысячи решений в следующие несколько лет, они не создают реального рассредоточения власти – разве что в ограниченном смысле, поскольку соперничество между партиями на выборах обеспечивает некоторое рассредоточение власти в политическом классе. Помимо того, что частная собственность непосредственно дает собственникам возможность принимать независимые решения в качестве производителей и потребителей, она же открывает политическим предпринимателям доступ к широкому кругу независимых источников содействия, что дает им возможность предложить большее разнообразие вариантов, а это увеличивает власть избирателей.

Во‐вторых, права собственности и либерализм способствуют росту производительности, что облегчает поддержание либеральной демократии. Когда прилив поднимает все лодки, моряки менее склонны к мятежу.

Наконец, многие буржуазные добродетели, которых требует и которые воспитывает рыночная экономика, идеально соответствуют тем, в которых нуждается здоровый демократический процесс – в умении договариваться о взаимовыгодных решениях, ведь главное наступательное и оборонительное оружие каждой стороны – это способность найти другого партнера для сделки, что в равной мере относится как к покупателям, так и к продавцам товаров и услуг. Уважение к правам других и их защита – это общая почва либерализма и того рода устойчивой демократии, в которой люди, занимающие высокие должности, безропотно покидают их, потерпев поражение^[28].

Разумеется, если гражданское общество не будет обуздывать хищничество, частная собственность окажется чрезвычайно уязвимой, поскольку правящие элиты легко смогут отмахнуться от нее или подорвать ее независимость. Гражданское общество обеспечивает надежность прав групп, владеющих производительной собственностью. Его эффективность отчасти зависит от способности групп к самоорганизации. Маркс отметил, что это проблема для крестьян, поскольку слабость их рыночных позиций подрывает их способность защищать себя политическими средствами: «Парцельные крестьяне составляют громадную массу, члены которой живут в одинаковых условиях, не вступая, однако, в разнообразные отношения друг к другу. Их способ производства изолирует их друг от друга, вместо того чтобы вызывать взаимные сношения между ними… Каждая отдельная крестьянская семья почти что довлеет сама себе, производит непосредственно большую часть того, что она потребляет, приобретая таким образом свои средства к жизни более в обмене с природой, чем в сношениях с обществом… Поскольку между парцельными крестьянами существует лишь местная связь, поскольку тождество их интересов не создает между ними никакой общности, никакой национальной связи, никакой политической организации, – они не образуют класса. Они поэтому неспособны защищать свои классовые интересы от своего собственного имени, будь то через посредство парламента или через посредство конвента»^[29].

Современной иллюстрацией положения Маркса может служить способ, каким во многих странах Африки и Латинской Америки правящие элиты вводят регулирование цен на продукцию тех, кого Маркс назвал «парцельными крестьянами», с целью изъятия значительной части их дохода в пользу горожан. Исключением является только Кения, где крупные фермеры сумели заручиться достаточной политической поддержкой и защитили не только самих себя, но и мелких крестьян^[30]. В связи со столыпинскими реформами возникает вопрос: смогли бы крестьяне подобным же образом защитить новые для них права собственности.