С. Ю. Богомолов
Ответственность за финансирование терроризма: уголовно-правовое и криминологическое исследование
§ 2. Признаки финансирования терроризма в международном законодательстве.[72]
В настоящее время все мировое сообщество озабочено проблемой усиливающейся террористической активности. Особая опасность осуществляемых террористических актов в первую очередь заключается в большом количестве жертв среди ни в чем не повинных людей. Так, по данным, представленным Мэрилендским университетом США[73], который ведет наблюдение за террористической деятельностью с 1970 года, 2012 год стал рекордным как по количеству жертв, так и по количеству самих терактов[74].
Российская Федерация не стала исключением. Хотя с 2003 по 2016 год[75] включительно и наблюдается спад в совершении террористических актов, однако мы полностью разделяем мнение А.В. Петрянина о том, что это никаким образом не снижает экстремистской активности в ее крайней форме (терроризме), радикально настроенных организаций[76].
Именно поэтому роль всего мирового сообщества в противодействии терроризму является главенствующей.
Одним из важнейших средств такой борьбы должно стать использование специальных мер, изложенных в конкретных международных правовых документах. Правовая база в области борьбы с терроризмом весьма обширна, и она основывается на принятых еще в 20–30-х годах XX века нормативных актах, которые и заложили ее фундаментальные основы[77].
Первые мировые соглашения, касающиеся противодействия терроризму, явились результатом организации и проведения всемирных конгрессов систематизации уголовного права в 20–30-х годах XX века. Государства-участники, с учетом полученных результатов, в будущем стали унифицировать локальное законодательство по противодействию преступности, в том числе и терроризму[78].
Во второй половине XX века на основе решения Первого международного конгресса по уголовному праву, прошедшего в Брюсселе (1926 год) под эгидой Международной ассоциации уголовного права, состоялись конференции на тему терроризма. Стремления мирового сообщества были направлены на формирование и утверждение правовых актов, регламентирующих следующие направления борьбы с этим явлением:
– разработка главных принципов противодействия терроризму и определение отдельных понятий для формирования официальных документов, регламентирующих сотрудничество стран в рамках проведения международных мероприятий;
– исследование особенностей противодействия терроризму на воздушных судах;
– противодействие международному терроризму на самом высоком международном уровне;
– противодействие международному терроризму с использованием механизма конвенций;
– мировое взаимодействие в борьбе с конкретными актами терроризма и нормализации отношений, которые возникли в итоге их совершения[79].
Самая первая такая конференция состоялась в 1927 году в Варшаве, по результатам ее работы был подписан международный правовой акт, в котором разработчики попытались раскрыть содержание термина «международная преступность» и сделать правовую оценку этого явления. В акте уточнялась важность уголовного преследования и наказания виновных в совершении самых общественно опасных преступлений[80]. В соответствии со ст. 6 незамедлительному наказанию должно быть подвержено любое лицо, совершившее умышленное деяние, непосредственно создающее угрозу обществу. Эта позиция была основана на общепризнанных принципах международного права.
В 1937 г. в Женеве на созванной по инициативе Лиги Наций международной конференции были одобрены Конвенция о предупреждении преступлений политического характера, определяемых как акты политического терроризма, и об установлении наказаний за них, и Конвенция о создании Международного уголовного суда.
В том же году был разработан и представлен на обсуждение Проект Конвенции по борьбе с терроризмом. Особое внимание в нем было уделено вопросам подсудности лиц, совершивших деяния, содержащие в себе признаки международного терроризма. В развитие этого направления была обоснована необходимость реализации универсального принципа действия национальных уголовных законодательств в пространстве. В частности, в случае невыдачи граждан, совершивших террористический акт на территории другого государства, для предания их правосудию их действия в обязательном порядке должны быть квалифицированы по национальному законодательству как террористический акт, совершенный на территории государства, чьими гражданами являлись виновные. Это же правило должно распространяться и на лиц, приобретших гражданство уже после совершения такого преступления[81].
Конвенция одной из первых официально отнесла терроризм, а также поддержку террористических групп и сообществ, угрожающих миру и безопасности народов, к преступным формам противоправной деятельности. Это дает нам основание сделать вывод о том, что весь комплекс террористических деяний может быть признан транснациональным. Ст. 1 и 2 Конвенции 1937 г. формулировали понятие международного террористического акта как преступного действия, подрывающего безопасность государства и ставящего своей целью устрашение определенных лиц, группы или публики.
Кроме этого, Конвенция в качестве обязательного условия для ее участников устанавливала обязанность по криминализации деяний, направленных против жизни, телесной неприкосновенности, здоровья и свободы лиц, пользующихся международной защитой. Также отдельной правовой защите, нормами уголовного законодательства, должно быть подвержено публичное имущество, принадлежавшее иностранному государству. Учитывая, что подготовительные действия к совершению международного террористического акта, а также покушения на него обладают повышенным уровнем общественной опасности, так как в целом создают угрозу для жизни людей, в качестве императивной меры предложено пресекать эти деяния на стадиях изготовления, приобретения, хранения или передачи оружия, снаряжения, взрывных устройств или веществ.
В ст. 13 Конвенции государствам было предписано ограничить оборот оружия и боеприпасов, которые могут быть использованы террористами, за исключением гладкоствольного охотничьего. Также ст. 14 запрещала изготовление поддельных документов, в том числе и паспортов, их оборот в виде хранения или ввоза на территорию страны – участницы Конвенции. Преступным предлагалось считать и их использование.
В ст. 19 подчеркивался принцип неотвратимости наказания преступника. В соглашении определялась необходимость создания специализированного государственного органа на территории каждого государства, подписавшего Конвенцию, основной задачей которого должна стать деятельность по предупреждению терроризма, в том числе и на межгосударственном уровне. Ст. 20 устанавливала порядок разрешения межгосударственных споров и разногласий в вопросах противодействия международному терроризму, которые могут возникать в процессе толкования и применения данного соглашения. Ст. 21–29 регламентировали процедуру вступления Конвенции в действие и порядок ее применения как на национальном, так и на международном уровнях[82].
Хотя Конвенция и была подписана 24 государствами-участниками, однако была ратифицирована лишь Индией и по этой причине не вступила в силу.
Завершая анализ вышеназванной Конвенции, хотелось бы подчеркнуть, что в этом первом договоре о борьбе с международным терроризмом хотя и было немало вопросов, нерешенных или решенных не в полной мере, однако это стало началом развития международного нормотворчества в области противодействия террору. Конечно, положения Конвенции содержали слишком широкое понятие террористического акта, включающее в себя не только общественно опасные деяния, являющиеся преступными, но и административные проступки, что, безусловно, создавало бы серьезные проблемы в их правовой оценке, но это никаким образом не умаляет ее значимости.
При анализе оснований невступления Конвенции в силу главной причиной называют невмешательство в дела Германии таких европейских стран, как Франция и Великобритания. Они видели в использовании фашизмом международного терроризма исключительно как инструмент противодействия СССР.
США вместе со странами Запада усматривали в данных нормах в большей степени основания для начала военных действий между СССР и Германией. Именно поэтому эти юридические и политические противоречия привели к отказу от подписания Конвенции 1937 г. участвующими странами.
Однако она сыграла и продолжает играть известную положительную роль в договорно-правовом сотрудничестве государств в борьбе с международным терроризмом, так как явилась одним из первых международно-правовых документов такого рода. В ней решены некоторые вопросы юридической техники (понятия преступления, экстрадиции, механизма борьбы с актами террора). Конвенция о международном терроризме 1937 г. стала отправной точкой в обсуждении международного терроризма и признании его преступлением против мира и безопасности человечества и дала толчок к активизации международного сотрудничества в рассматриваемой области.
К 1941 г. отмечено множество покушений на жизнь политиков и должностных лиц, что стало демонстрацией противостояния демократических сил и фашизма. Поэтому Лига Наций стала более пристально рассматривать проблемы терроризма. Причиной этого послужило убийство короля Югославии Александра и министра иностранных дел Франции Л. Барту в 1934 г., которые говорили о необходимости создания европейского антифашистского фронта. В Лиги Наций появился новый комитет, который занимался формированием международной правовой базы по сотрудничеству стран в антитеррористической борьбе.
В это же время на Пятой международной конференции был закреплен термин «терроризм». Под ним понималось использование средств, которые могут терроризировать население для устранения существующего социального общества. К таким действиям относились преднамеренное изготовление, хранение, использование или перевозка веществ и предметов, необходимых для совершения преступления[83].
Проведение вышеназванных конференций способствовало развитию мирового нормотворчества в борьбе с терроризмом.
В настоящее время существует более шестнадцати международных правовых актов по противодействию терроризму.
Наиболее значимая из них – это Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 года[84], которая предписывает странам привлекать лиц, финансирующих террористическую деятельность, как к уголовной, так и гражданской или административной ответственности. В качестве дополнительного механизма противодействия рекомендовано выявлять, блокировать и арестовывать средства, предназначенные для совершения террористических актов. В этих условиях банковская тайна, при наличии достаточных доказательств причастности к финансированию терроризма, не может являться препятствием для взаимодействия и пресечения этих преступлений.
Полагаем, что это ставит вопрос и о возможности усиления ответственности за финансирование террористических деяний. В частности, если терроризм и его финансирование рассматривать как вид международной преступности, то одним из механизмов противодействия может стать введение ответственности за финансирование международных террористических организаций, в целях подрыва их экономических основ.
Эту идею поддерживают 56 % проанкетированных специалистов.
Это обосновывается еще и тем, что в настоящее время цивилизованный мир столкнулся с активным распространением международных террористических организаций, численный состав которых, а также количество совершаемых их представителями террористических актов, увеличивается. Только в 2016 году произошло более 26 крупных террористических актов, основная масса из которых была совершена запрещенной в России террористической организацией «Исламское государство»[85]. В 2016 году этой организацией в России также было совершено два террористических акта, ответственность за которые взяла на себя ИГИЛ. Это нападение на здание ОВД в Ставропольском крае и убийство Андрея Карлова – посла Российской Федерации в Турции, в 2015 году – подрыв российского самолета в Египте и т. д.
Все вышеизложенное дает нам основание констатировать, что преступная активность международных террористических организаций требует участия всего мирового сообщества в выработке эффективных правовых инструментов противодействия этому явлению. Полагаем, что наиболее эффективным механизмом международного взаимодействия должна стать выработка унифицированных понятий, раскрывающих содержание терроризма и в целом террористической деятельности, обязательно имплементированных в национальные законодательства стран – участниц международных конвенций, в целях единого понимания исследуемого явления. Считаем, что только реализация предлагаемого нами подхода создаст благоприятные условия для борьбы с терроризмом[86]. Примером может стать введение в уголовные законодательства стран – участниц Конвенции по борьбе с финансированием терроризма в статьи, устанавливающие ответственность за исследуемое деяние, такого отягчающего признака, как «если это деяние совершено в целях финансирования международных террористических организаций».
Из современных актов борьбы с международным терроризмом следует отметить принятую 28 сентября 2001 г. Советом Безопасности ОНН Резолюцию 1373 о борьбе с международным терроризмом. Она содержит большой набор мер на национальном, региональном и международном уровнях, которые обязательны для выполнения всеми странами[87].
Впервые на арене международного сотрудничества в области борьбы с транснациональной преступностью вопросы финансирования терроризма были затронуты в резолюции 51/210 Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1996 года[88]. В рамках этой резолюции был разработан и предложен целый комплекс мер, направленных на предотвращение терроризма. В качестве самостоятельного направления (п.п. «f» п. 3) было выделено воспрепятствование его финансированию. Основной задачей в этом случае стало ограничение движения денежных средств, предназначенных для выполнения террористических целей. При этом принятие вышеназванных мер стало возможным не только в случае явного их предназначения, но и даже при наличии подозрений.
Особое внимание мировое сообщество предлагает уделять завуалированным способам финансирования терроризма, осуществляемого под видом деятельности благотворительных, общественных и культурных организаций.
Еще раз подтверждая необходимость усиления противодействия терроризму в целом, резолюция в пункте 5 закрепила призыв не только о необходимости воздержаться от его финансирования, но и от иных форм поощрения или оказания иной поддержки.
В дальнейшем вопрос о необходимости разработки международного правового акта в области противодействия финансированию терроризма был затронут и в резолюции 53/108 Генеральной Ассамблеи ООН от 8 декабря 1998 года[89]. В настоящее время основу международного сотрудничества в области противодействия финансированию терроризма, конечно же, составляет международная конвенция «О борьбе с финансированием терроризма»[90], которая была принята мировым сообществом 9 декабря 1999 г. Российская Федерация ратифицировала ее в 2002 году Федеральным законом «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма»[91]. В преамбуле Конвенции отмечена необходимость поддержания международного мира и безопасности от террористических угроз и потребность в подрыве экономических основ террористических организаций, что будет способствовать снижению террористической активности как в отдельных регионах, так и в целом на планете, поскольку количество и тяжесть совершаемых террористических актов находится в непосредственной связи от объема их финансирования. В целях правильной реализации положений Конвенции при ее разработке были закреплены основополагающие дефиниции, затрагивающие вопросы финансирования терроризма. Так, ст. 1 Конвенции раскрывает содержание таких понятий, как «средства» и «поступления». Например, к средствам мировое сообщество предлагает относить любые активы,[92] документы или акты[93], устанавливающие право на эти активы. Причем этот перечень является открытым, что дает возможность оперативно реагировать в вопросе борьбы в случае появления новых финансовых инструментов.
Раскрывая понятие «поступления», Организация Объединенных Наций относит к ним не только те, которые обладают признаками терроризма, но и иные деяния, посягающие на жизнь и здоровье личности, в целях запугивания населения или принуждения государственных органов, а также международных организаций к совершению или отказу от совершения каких-либо действий. Как мы видим, в целом названные признаки присущи понятию террористического акта, закрепленному в ст. 205 УК РФ.
Самостоятельным направлением в рамках рассматриваемой Конвенции выступает деятельность в области установления источников финансирования терроризма. Так, в соответствии со ст. 8 Конвенции, государство-участник должно не только определять, обнаруживать, блокировать либо арестовывать средства, предназначенные для совершения преступлений, указанных в ст. 2 Конвенции, но и конфисковать их. Полагаем, что данное направление должно стать одним из основных в области противодействия терроризму, так как прямо направлено на подрыв экономических основ террористических организаций, что, с нашей точки зрения, является наиболее действенным механизмом борьбы с терроризмом, требующим сегодня серьезного финансирования[94].
Интересен подход Организации Объединенных Наций и в вопросе распоряжения конфискованным имуществом. Анализируемая статья в пункте 3 предлагает, при наличии соглашений, разделять его между государствами – участниками Конвенции как на разовой, так и постоянной основе. В целом разделяя предложенный механизм, считаем необходимым акцентировать внимание на дифференциации этого деления, в первую очередь исходя из объема наступивших последствий в каждом конкретном случае.
Особый акцент при использовании конфискации сделан и в отношении потерпевших от террористической деятельности. Мировым сообществом рекомендовано создать правовые механизмы, с помощью которых изъятое имущество направляется на выплату компенсаций жертвам терроризма. Считаем, что именно это направление и должно стать приоритетным при определении дальнейшей судьбы конфискованного имущества. В первую очередь это обусловливается целью терроризма (запугивание населения) и большим количеством его жертв.
В целях предупреждения финансирования терроризма, в Конвенции закреплен целый комплекс механизмов, реализация которых создает благоприятные условия для повышения качества противодействия. Они нашли свое отражение в ст. 18 Конвенции. Их можно разделить на две группы.
Первая включает в себя инструменты межгосударственного сотрудничества в рассматриваемой области. К ним можно отнести как совместную работу в системе Международной организации уголовной полиции «Интерпол», так и обмен информацией в целях предупреждения преступлений террористической направленности.
Вторая группа реализуется в рамках национального законодательства и направлена на осуществление контроля над движением финансовых инструментов. Например, запрет на открытие счетов неидентифицированными агентами; отслеживание крупных финансовых операций, не имеющих законных оснований; предъявление требований к субъектам финансовой деятельности по сохранности документации, сопровождающей внутренние и международные операции по движению денежных средств и иных финансовых инструментов и др.
Исследование вышеназванной Конвенции дает нам основание сделать вывод о том, что терроризм сегодня создает угрозу не только международной, национальной и общественной безопасности, но и экономической безопасности как отдельных государств, так и всего мирового сообщества, что также должно рассматриваться в качестве еще одного его конструктивного признака. Это обусловливается и тем, что все государства – участники Международной конвенции в качестве одного из приоритетных направлений рассматривают реализацию мер, направленных на подрыв экономических основ организованной преступности, нацеленной на совершение преступлений террористической направленности.
Обеспечение экономической безопасности как одно из направлений противодействия финансированию терроризма особым образом было отмечено на Глобальном форуме по партнерству государств и бизнеса в противодействии терроризму, по результатам которого была принята «Стратегия партнерства государств и бизнеса в противодействии терроризму»[95].
В стратегии отражено, что терроризм ослабляет экономику и замедляет прогресс в политическом, экономическом и социальном развитии. Именно поэтому качество противодействия зависит от совместных усилий не только самих государственных органов, но и бизнеса, а также всего гражданского общества в целом.
Все это указывает на то, что эффективность противодействия финансированию терроризма в первую очередь зависит от качества как национального, так и международного сотрудничества, в том числе и в области охраны экономической безопасности.
После террористического акта, произошедшего в США 11 сентября 2001 г. и унесшего сотни жизней мирных людей, Организация Объединенных Наций, в продолжение направления по пресечению финансирования терроризма, приняла Резолюцию № 1373[96], в рамках которой на государства-участники была возложена обязанность по недопущению оказания финансовой поддержки организациям, являющимся террористическими.
В обязывающем формате было рекомендовано в кратчайшие сроки создать в национальных законодательствах государств-участников ООН, принять и незамедлительно применять правовые механизмы, направленные на пресечение финансирования терроризма.
Противодействие финансированию терроризма в качестве самостоятельного направления осуществляется и на территории континентальной Европы.
Основополагающими документами в рассматриваемой области стали «Единый европейский акт», принятый еще в 1986 году, и «Договор о Европейском союзе» 1992 г. [97] Эти нормативные правовые акты четко продекларировали необходимость сотрудничества в области борьбы с терроризмом и деяниями, способствующими его распространению на территории Союза.
Как отдельную меру противодействия террору, обусловленную увеличением совершаемых террористических актов, не только на территории Союза, но и в целом в мире[98], следует рассматривать принятое 27 мая 2002 г. Постановление Совета Европы № 881/2002, непосредственно направленное на подрыв экономических основ террористических организаций. В качестве основного механизма было предложено безукоснительно всеми участниками Союза блокировать активы физических и юридических лиц, причастных к деятельности террористической организации «Аль-Каида»[99].
Европейские государства, активно сотрудничающие в борьбе с терроризмом, в составе Европейской комиссии приняли более 15 постановлений, включающих в себя перечень лиц и организаций, причастных к поддержке терроризма[100].
Принятые Европейским Союзом меры по подрыву экономических основ террористической деятельности еще раз подчеркивают повышенную опасность финансирования терроризма, влекущего за собой не только возможность совершения серьезных и многочисленных террористических актов, но и опасность этого вида противоправной деятельности для экономической стабильности всего мирового сообщества.
Кроме этого, борьба с терроризмом требует вливания бюджетных средств, что также создает неблагоприятные условия для развития экономики государств, участвующих в этой борьбе.
Именно поэтому все мировое сообщество неразрывно связывает финансирование терроризма с легализацией преступных доходов.
И, как отмечено в письме Центрального банка РФ от 17.08.2004 № 100-Т «Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003–2004 гг.», «отмывание преступных доходов и финансирование терроризма представляют собой два типа финансовых преступлений»[101].
Все вышеизложенное и активизировало деятельность ФАТФ. Так, в 2001 г. было принято восемь специальных рекомендаций, направленных на противодействие финансированию терроризма[102].
В частности, рекомендована самостоятельная криминализация финансирования терроризма; конфискация и «замораживание» активов лиц, причастных к террористической деятельности; информирование о подозрительных финансовых операциях и, конечно же, усиление международного сотрудничества в исследуемой области[103].
В этом случае хотелось бы согласиться с мнением Т.С. Подобеда о том, что именно ФАТФ и заложены основы ныне действующих национальных законодательств в решении проблемы по противодействию финансированию терроризма[104].
Однако не все рекомендации, выработанные ФАТФ, в настоящее время реализуются. Так, наиболее проблемной остается деятельность в части обмена информацией между участниками международного сотрудничества. Все это, конечно же, негативно влияет на возможности оперативного реагирования на возникающие внешние террористические угрозы.
На территории постсоветского пространства также активно ведется деятельность по противодействию терроризму в целом и его финансированию в частности. В этой области сотрудничества существует значительное количество нормативных правовых актов[105], регламентирующих положения, затрагивающие вопросы ответственности за финансирование террористической деятельности. В частности, они отражены в Договоре о сотрудничестве государств – участников СНГ в борьбе с терроризмом 1999 г.[106], в Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом[107], принятой в 2001 г. Договоре о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза 2011 г.[108] В качестве самостоятельной задачи, противодействие финансированию терроризма отмечено и в п. 7 ч. 1 ст. 6 Таможенного кодекса Таможенного союза[109]. Это говорит о том, что на таможенные органы должны принимать активное участие в борьбе с исследуемым явлением, в первую очередь путем контроля перемещения валюты и иных ценностей через границы.
Все эти документы определяют финансирование терроризма как вид транснациональной преступной деятельности и содержат инструменты, закрепленные в Международной конвенции «О борьбе с финансированием терроризма» и рекомендациях ФАТФ, что указывает на единство и унифицированность подходов в области пресечения денежного и иного материального обеспечения террористических организаций. Это, конечно же, ставит вопрос об усилении ответственности за финансирование международных террористических организаций.
В настоящее время на территории СНГ действует Антитеррористический центр государств – участников Содружества Независимых Государств, основной задачей которого является координация действий стран, участвующих в борьбе с терроризмом[110]. Антитеррористический центр активно сотрудничает с Секретариатом ОДКБ и Исполнительным комитетом Региональной антитеррористической структуры ШОС[111], деятельность которых также направлена на противодействие финансированию терроризма.
Исследование норм международного права в сфере противодействия финансированию терроризма позволяет констатировать, что сегодня существует значительное число актов в данной сфере. Причем большое количество новелл, имплементируемых в российское национальное законодательство, заимствовано из международной Конвенции «О борьбе с финансированием терроризма», консолидировавшей в себе наиболее значимые достижения мирового сообщества в вопросах противодействия исследуемому деянию, что, с нашей точки зрения, указывает на единство в понимании на всей площадке мирового сообщества как концептуальных признаков терроризма, так и его финансирования.
Имеющийся положительный опыт, выработанный на площадках различных международных организаций, должен стать опорой в развитии будущих направлений в области противодействия финансированию терроризма, на территориях тех государств, которые являются участниками существующих и ратифицированных конвенций.
Проведя исследование международного законодательства в области противодействия финансированию терроризма, мы пришли к следующим выводам.
1. Финансирование терроризма является формой международной террористической деятельности, основными целями которой выступают: дестабилизация мировой безопасности, захват власти и передел экономических ресурсов.
2. Международное законодательство в рассматриваемой области на различных уровнях международного сотрудничества является унифицированным, в его основу положена Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г.
3. Учитывая особое внимание международного сообщества к активному распространению в мире международных террористических организаций, считаем, что в рамках противодействия финансированию терроризма необходима криминализация следующего квалифицированного состава преступления – «если это деяние совершено в целях финансирования международной террористической организации».