С. М. Сивец
Правотворческий процесс
Допущено
Министерством образования Республики Беларусь в качестве учебного пособия для студентов учреждений высшего образования по специальностям «Экономическое право»у «Правоведение», «Международное право»
Под редакцией доктора юридических наук, профессора Г.А. Василевича
Рецензенты:
кафедра конституционного и административного права института управленческих кадров Академии управления при Президенте Республики Беларусь (заведующий кафедрой кандидат юридических наук, доцент Е.В. Семашко);
кандидат юридических наук, доцент С.П. Чагриное
Предисловие
Правовая система современного государства представляет собой достаточно сложный механизм. Его составными частями выступают как определенные отрасли и институты законодательства, так и органы (должностные лица), наделенные полномочиями по изданию тех или иных нормативных актов. В силу большого количества и разнообразия общественных отношений, на регулирование которых направлены соответствующие нормативные акты, правовая система государства в целом носит громоздкий, зачастую малоподвижный характер. В периоды экономической и политической стабильности развития государства этот характер проявляется в необходимости нормативного реагирования на вновь возникающие общественные отношения либо на изменившиеся, уже имеющие нормативное правовое регулирование. В подобной ситуации у субъектов правотворчества не возникает особых сложностей в процессе нормотворческой деятельности, связанной с подготовкой и принятием соответствующих нормативных правовых актов. Однако в период общественно-политических преобразований, происходящих в государстве, в период смены экономической модели развития общества либо политической системы в целом бывают качественные изменения самого механизма осуществления правотворчества, которые затрагивают в первую очередь субъектный состав правотворчества. Если общество выбирает демократический правовой характер своего развития, то тем самым оно определяет наиболее широкий круг субъектов правотворчества (начиная от народа и заканчивая соответствующими должностными лицами). Меняется и объект правотворчества. Приоритетный характер нормативного закрепления и регулирования придается системе прав и свобод личности, а также гарантиям их реализации. Выбор же обществом авторитарного (тоталитарного) пути развития объективно сужает круг субъектов правотворчества и меняет приоритетную направленность законодательного процесса в сторону защиты интересов государства, а не личности. Данная направленность законотворчества была характерна для Республики Беларусь в период нахождения ее в составе Союза Советских Социалистических Республик. При формальном существовании такого демократического, представительного и законодательного органа, как Верховный Совет БССР, фактически система права в государстве формировалась при активном участии и влиянии Коммунистической партии СССР. Данное обстоятельство в конечном итоге привело к несовершенству действующего на тот период законодательства, сформировавшемуся в массовом сознании впечатлению о необязательности исполнения законов, о возможности безнаказанного их нарушения и использовании так называемого «телефонного права».
Принятие 27 июля 1990 г. Верховным Советом БССР Декларации «О государственном суверенитете Республики Беларусь» явилось отправной точкой формирования новой системы права молодого суверенного демократического государства, провозгласившего приоритет интересов личности над государством. Статья 1 Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями) устанавливает, что «Республика Беларусь является унитарным демократическим правовым социальным государством». В данной статье фактически закрепляются основополагающие принципы построения белорусской государственности и системы права, принятой в нашем обществе.
Отдельные темы и параграфы подготовили: кандидат юридических наук, доцент, заместитель министра юстиции Республики Беларусь А.Н. Бодак (тема 4 § 4.10, 4.11); кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета А.М. Боголейко (тема 1 § 1.18-1.23; тема 2 § 2.5–2.22, 2.25-2.28; тема 3 § 3.4–3.7, 3.9, 3.10; тема 4 § 4.2–4.9; тема 6); доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета Г.А. Василевич (тема 2 § 2.2–2.4, 2.23, 2.24; тема 3 § 3.2, 3.3, 3.8; тема 5; тема 7); кандидат юридических наук, доцент заместитель руководителя Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, начальник отдела исследований в области государственного строительства и международного права Т.Н. Михалёва (тема 1 § 1.11-1.16); кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, руководитель Института правовых исследований С.М. Сивец (предисловие; тема 1 § 1.2–1.10, 1.17, 1.24-1.28).
Тема 1
Теоретические основы правотворческой деятельности
1.1. Правовое регулирование
Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24.11.1996 г. и 17.10.2004 г.)
Избирательный кодекс Республики Беларусь. Кодекс Республики Беларусь от 11.02.2000 г. № 370-3 (ред. от 25.11.2013 г.)
Закон Республики Беларусь от 21.02.1995 г. № 3602-ХП (в ред. от 06.10.2006 г.) «О Президенте Республики Беларусь»
Закон Республики Беларусь от 08.07.2008 г. № 370-3 (в ред. от 25.11.2013 г.) «О Национальном собрании Республики Беларусь»
Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 г. № 424-3 (в ред. от 12.12.2012 г.) «О Совете Министров Республики Беларусь»
Закон Республики Беларусь от 04.01.2010 г. № 108-3 (в ред. от 25.11.2013 г.) «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»
Закон Республики Беларусь от 12.07.2000 г. № 411-3 (в ред. от 04.11.2013 г.) «О республиканских и местных собраниях»
Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 г. № 421-3 (в ред. от 12.07.2013 г.) «О международных договорах Республики Беларусь»
Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 г. № 361-3 (в ред. от 02.07.2009 г.) «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»
Указ Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 г. № 359 (в ред. от 29.11.2013 г.) «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (вместе с Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов)
Указ Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 г. № 711 (в ред. от 24.02.2012 г.) «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов»
Постановление Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 19.12.2008 г. № 57-CP4/I (в ред. от 18.10.2013 г.) «О Регламенте Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь»
Венская конвенция Организации Объединенных Наций «О праве международных договоров» от 23.05.1969 г.
Венская конвенция Организации Объединенных Наций «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями» от 21.03.1986 г.
1.2. Понятие правотворчества. Правотворчество и процесс формирования права (правообразование)
Правотворческая деятельность как процесс создания общеобязательных норм поведения участников общественных отношений осуществляется в формах, устанавливаемых государством. Эти формы предполагают не только определение субъектов правотворческой деятельности, но и наличие их общественных отношений, которые могут быть урегулированы правовыми нормами. Направленность и процедуры правотворческой деятельности чрезвычайно важны для любого общества. По сути, от их содержания зависит оценка политического режима и форма правления, поэтому, как правило, правотворческий процесс является предметом регулирования основополагающих актов государства. Исходным регулятором данного процесса в Республике Беларусь является Конституция. Конституция – основной источник права, она обладает высшей юридической силой по сравнению с любыми другими нормативными актами, действующими в Беларуси. Это и политический, и правовой документ, одновременно выполняющий учредительную, организаторскую, внешнеполитическую и идеологическую функции.
Конституция – это официально-документальная форма выражения общегосударственной воли, юридическое основание правовой деятельности государства, его органов, всех субъектов права. В целом текст Конституции является ответом на вопросы о том, каким субъектам права предоставлены возможности правотворчества, участия в правотворческом процессе, какие акты могут приниматься исходя из принципа их непротиворечия Конституции.
Конституция не только определяет субъектов правотворческой деятельности, но и включает общие нормы правотворчества. Их направленность выступает в качестве критериев содержания иных нормативных актов. Основной Закон государства в подавляющем большинстве норм содержит лишь общие положения, нуждающиеся в подробной регламентации законами и другими нормативными актами. Это главным образом нормы-принципы. Вместе с тем в Конституции содержатся и нормы прямого действия, определяющие компетенцию и процедурные аспекты деятельности ряда субъектов права, в основном в сфере правотворчества.
1.3. Правотворчество как форма государственной деятельности. Многоаспектность понимания правотворческой деятельности
Правотворчество представляет собой такую форму государственной деятельности, результатом которой являются создание, изменение или отмена правовых норм. Правотворчество неразрывно связано (по сути является одним из структурных элементов) с правообразованием, представляющим собой процесс формирования и оформления юридической нормы. Данный процесс начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, общего представления о юридическом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием юридической нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.
Большинство правоведов оперируют двумя понятиями: «правообразование» и «правотворчество». В частности, А.С. Пишлкин подчеркивает необходимость «различать правотворчество в собственном смысле слова и в более широком и многоаспектном понятии – формирование права, правообразование». Он пишет, что если под правообразованием имеют в виду объективные факторы, обусловливающие необходимость принятия в официальном порядке тех или иных норм, то правотворчеством считают субъективный процесс, который и завершается установлением правовых норм. Однако интерпретация правотворчества неоднозначна [1, с. 15].
Правообразование представляет собой процесс, в ходе которого «вызревает» право. В этом процессе участвуют многие силы объективного и субъективного порядка, причастные к выработке не заурядного регулятора, а регулятора особого рода, поскольку он по природе своей является интегративным, отражающим устои всех упорядочиваемых им предметов, сфер, процессов, синтезирующим справедливые нормы всех социальных регуляторов; общесоциальным, предназначенным для всех без исключения и потому верховенствующим как по отношению к другим социальным регуляторам, так и по отношению к государственной власти [1, с. 18].
Процесс правообразования «как длительный постоянный творческий процесс формирования права, т. е. норм права, в основе которого действуют источники права, порождающие право, органически включает в себя правотворчество. Правотворчество может быть кратковременным актом, в то время как процесс правообразования проявляет себя постоянно как подготовительный процесс формирования норм права, процесс активности источников права» [2, с. 9].
Как справедливо отмечает А.А. Соколова, правотворчество по сравнению с правообразованием являет собой более значимый, поистине творческий, организационно юридически упорядоченный процесс. Ему свойственно глубокое теоретическое и практическое познание макро- и микроуровневой правовой ситуации как в отдельных отраслях и сферах правового регулирования, так и в движении правовой системы в целом, ведущее к подготовке кодификации, консолидации и высшей формы систематизации – свода законов» [3, с. 50].
Начальная ступень правообразования – это возникновение потребности в юридическом урегулировании каких-либо (экономических, социально-политических, нравственных и т. д.) отношений. Далее эта потребность преломляется в политических взглядах, в господствующем общественном мнении, когда интересы большинства получают адекватное (или же искаженное, узкоклассовое) выражение. Непосредственно правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства, его компетентных органов. Именно их деятельность по формированию права и выступает в виде правотворчества. Следовательно, правотворчество – это завершающая процесс формирования права государственная деятельность, в результате которой определенные положения через закон, иные источники права получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права.
Непосредственное правообразующее значение в процессе формирования права имеет деятельность государства. Со стороны активно-творческих элементов, выраженных в деятельности компетентных государственных органов, формирование права и выступает в качестве правотворчества. Следовательно, понятие правотворчества – «более узкое и в то же время более качественно насыщенное понятие, отражающее активность процесса в большей степени, чем понятие формирования права (правообразования)» [4, с. 307].
В юридической литературе существует многообразие суждений относительно природы правотворчества. А. Нашиц считает, что «комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него – к правовым нормам» [5, с. 256]. Правотворчество – основное, исходное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.
Под правотворчеством общепринято понимать деятельность государства, направленную на создание юридических норм. Р. Лукич определяет «правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами» [6, с. 215]. В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, так как в целом она направлена на создание юридических законов. По определению А.С. Пиголкина, правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер» [7, с. 85].
По мнению В. Нерсесянца, «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену» [8, с. 262]. При этом автор подчеркивает, что «главное для правотворчества – выработка и утверждение новых правовых норм. Здесь в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм» [8, с. 270]. В. Нерсесянц отмечает, что по своей сущности «правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания» [8, с. 270].
«Правотворческая деятельность – форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм»; «правотворчество – основное направление социальной деятельности, создающее условие для существования и воспроизводства самого общества» [9, с. 416]; «правотворчество – деятельность компетентных субъектов, направленная на издание и совершенствование нормативных актов»; «правотворчество – рациональная деятельность, направленная на решение определенных социальных проблем, на достижение определенных целей экономического, политического, социального, экологического характера и т. п.»; «правотворчество – форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм»; «правотворчество – одно из основных звеньев механизма регулирования общественных отношений» [10, с. 347]; «правотворчество – организационно-правовая форма деятельности субъектов непосредственного народовластия»; «правотворчество – комплексная деятельность, состоящая из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами; «правотворчество – организационно оформленная деятельность государства по возведению закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих»; «правотворчество – специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм» [11, с. 297].
В целом под термином «правотворчество» подразумевается правотворчество в смысле деятельности, особенность которого, по мнению С.А. Пиголкина, состоит в его направленности на создание права, его совершенствование и отмену. «Правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конструирование в общеобязательные нормативные предписания» [12, с. 276].
1.4. Факторы, обусловливающие правотворческий процесс
Правотворчество направлено на узаконивание сложившихся общественных отношений посредством закрепления государственной воли в соответствующем акте, который носит общеобязательный характер. Причины, приводящие в действие механизм правотворчества, лежат в плоскости экономических, политических, идеологических и иных социальных отношений в обществе. При этом сам характер правотворчества обусловлен целым комплексом объективных и субъективных, материальных и духовных факторов. «Существенное значение имеют, прежде всего, такие факторы, как достигнутая ступень социально-исторического, общецивилизованного и общеправового развития соответствующего народа, общества и государства; сложившиеся тип и форма государства и права (форма правления, форма государственного устройства, форма и характер политико-правового режима); опыт и традиции государственно-правовой жизни данного народа; уровень политической и правовой культуры населения; социально-политическое и духовное состояние общества; степень развитости юридической доктрины, цели, содержание и характер правоустановительной и в целом правовой политики общества и государства и т. д.» [13, с. 419].
Как отмечалось, формирование права – это весь процесс, в результате которого в действующую юридическую систему вводятся новые (а также изменяются или отменяются уже существующие) юридические нормы. Процесс правообразования является сложным, длящимся, сочетающим во взаимодействии объективные и субъективные факторы, обусловливающие право. «Уровень качества, а вместе с тем и уровень эффективности нормативно-правовых актов в огромной степени зависит от того, насколько точно и всесторонне учитываются при их подготовке и издании все существующие на данный момент факторы, насколько адекватно отражается в них объективная действительность» [14, с. 549].
В юридической литературе принято выделять следующие основополагающие факторы, определяющие формирование права:
• экономические – материальные условия жизни общества, обусловленные равноправным существованием различных форм собственности, свободой предпринимательства;
• политические – политическая обстановка в стране, характер взаимодействия различных слоев общества и групп населения, уровень активности политических партий, движений и общественных объединений и др.;
• социальные – факторы, включающие степень заботы общества и государства о личности, ее интересах и потребностях, об охране и обеспечении ее прав и свобод;
• национальные – факторы, которые во многом определяются взаимоотношениями, формами сотрудничества между нациями и народностями, населяющими страну, заботой об их равноправии и свободном развитии, государственно-правовыми формами оформления их юридического статуса;
• внешнеполитические – международное положение государства, уровень и характер взаимоотношений с другими государствами и международными организациями;
• идеологические – идеологическая основа права, правосознание граждан и общества в целом, степень его внедрения в общественное сознание, правовые идеи, направленные на дальнейшее развитие законодательства;
• организационно-волевые – юридическое оформление государственной воли через деятельность органов, правомочных издавать нормативные акты.
Совокупность перечисленных факторов формирует основу для оптимального и эффективного осуществления правотворческой деятельности, опережающего влияния права на динамику общественного развития.