С. Б. Сиваев
Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры

2.4. Инструменты градорегулирования

Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, градостроительных проектов), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.

Основным этот перечень является потому, что в рамках почти каждого инструмента содержатся компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.

Есть признаки, по которым основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы, а именно:

1) разделение инструментов по признаку условия/контроль. С одной стороны, это инструменты, посредством которых создаются условия для градорегулирования (акты, документы, действия по мониторингу и т. д.), а с другой – это инструменты осуществления контроля за градостроительной деятельностью, осуществляемого на основе подготовленных условий (в виде актов, документов) для градорегулирования;

2) разделение инструментов по признаку документы/действия. С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.

Если попытаться свести все основные инструменты в обобщенные группы по первому признаку условия/контроль, то мы получаем следующие 16 типологических групп инструментов градорегулирования:

Первая группа – инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:

(1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);

(2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;

(3) документы градостроительного проектирования (не включая правил землепользования и застройки);

(4) документы, в обязательном порядке направляемые и размещаемые в муниципальные ИСОГД;

(5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов РФ, субъектов РФ;

(6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;

(7) аналитические материалы, рекомендации.

Вторая группа – инструменты контроля за градостроительной деятельностью, в том числе проводимой на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:

(8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;

(9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;

(10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;

(11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.

Третья группа – инструменты контроля градостроительной деятельности, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:

(12) государственная экспертиза проектной документации в установленных случаях;

(13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;

(14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;

(15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

(16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости.

Приведенная систематизация инструментов градорегулирования важна, по крайней мере, по двум основаниям.

Во-первых, далее в рамках курса будут рассмотрены вопросы комплексного освоения территорий и развития застроенных кварталов, работа с которыми предусматривает использование широкого инструментария градорегулирования. От того, насколько специалист владеет номенклатурой инструментов, будут зависеть его профессионализм и успех в работе.

Во-вторых, при любых действиях по развитию или трансформации системы градорегулирования, в том числе на местном уровне, необходимо знать, какие инструменты нуждаются в развитии в первую очередь исходя из условий и задач преобразований, а также свойств самих инструментов.

2.5. Систематизация инструментов системы градорегулирования

Сведение воедино результатов анализа, выполненного в разделах 1–3, позволяет ответить на вопрос, как субъекты публичной власти, используя различные виды и инструменты градорегулирования, строят отношения с другими субъектами системы. Основные действия по градорегулированию (функции, полномочия) могут быть сгруппированы в два блока:

1) действия по созданию правовых оснований и информационных полей для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) действия по контролю за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками. Выполнение указанных действий распределено между субъектами градорегулирования (различными уровнями публичной власти, населением, застройщиками) с использованием 16 указанных выше типов инструментов градорегулирования. Четко определено, для кого выполняется каждое действие по градорегулированию (или для чьей градостроительной деятельности обеспечиваются условия).

Однако схема действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима, во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования, во-вторых, потому что понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет лучше понять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы.

2.6. О неразрывности двух составляющих планирования

Специфика обсуждаемой темы состоит в неразрывности и в относительной самостоятельности двух составляющих процесса планирования. Первая составляющая – это планируемые объемы строительства и реконструкции. Вторая – это параметры развития систем коммунальной инфраструктуры, соотнесенные с теми потребностями в инженерно-технических ресурсах, которые возникнут в связи с осуществлением запланированных объемов строительства и реконструкции.

Понятно, что эти две составляющие не могут быть оторваны друг от друга. Очевидно также и первенство первой составляющей над второй. Инфраструктура создается не ради самой себя, а ради обеспечения первичных потребностей: планируемые мощности инфраструктурных сетей по необходимости определяются вслед за планируемыми объемами строительства и реконструкции. В то же время эти составляющие имеют некоторую степень автономности в части нормативного правового регулирования. Проявлением этой автономности является наличие специальных федеральных законов, посвященных регулированию отдельных компонентов инфраструктурного обеспечения.

Неотъемлемым условием для реализации самой возможности рассматриваемого вида планирования является установление предельных, максимально допустимых объемов строительства, реконструкции на урбанизированной территории, применительно к которой осуществляется планирование. При отсутствии таких «потолков строительства» вообще невозможно говорить о рациональном планировании инфраструктуры, оно неизбежно вырождается в хаотичные, импульсивные действия, ведущие к деградации и разрушению городской среды. Для установления таких предельных объемов есть своя технология градостроительного проектирования, предопределенная Градостроительным кодексом РФ. Состоит она из двух этапов:

1) разработки генерального плана муниципального образования с функциональным зонированием, посредством которого определяются «в первом приближении» предельные объемы строительства, реконструкции;

2) составления правил землепользования и застройки, содержащих градостроительные регламенты, посредством которых юридически закрепляются предельные объемы строительства, реконструкции.

В такой ситуации несоблюдение застройщиками градостроительных регламентов в части превышения предельных параметров строительства, реконструкции является нарушением законодательства и потому становится невозможным. Это значит, что создаются юридические гарантии для параметризации развития систем коммунальной инфраструктуры, т. е. для рационального планирования. Отсутствие юридических гарантий – «потолков строительства» – в условиях рынка недвижимости при частной инициативе застройщиков, стремящихся ради прибыли преодолевать все максимально допустимые пределы, неизбежно сводит к нулю усилия по планированию инфраструктуры или создает высокую степень неопределенности и бесконтрольности, приводящей к неразберихе и хаосу, блокирующим осуществление рациональной технологии планирования. Именно такая ситуация еще продолжает господствовать во многих российских городах. Поэтому ныне стоит задача понять бесперспективность и пагубность внесистемных действий и перейти к выстраиванию системы градорегулирования, рациональные принципы которой определены Градостроительным кодексом РФ.

2.7. Логическая модель технологии градостроительного проектирования

Планирование – это моделирование и формирование образа будущего. При формировании образа будущего применительно к городу происходит переход в область технологии градостроительного проектирования. Невозможно планировать развитие города без использования технологии градостроительного проектирования. Применительно к городу это всегда процесс планирования-проектирования.

Адекватная технология градостроительного проектирования не может быть абстрактной, выдуманной. Она обусловлена закономерностями существования объекта (формы-функции), в отношении которого осуществляется планирование-проектирование. Если же технология «живет сама по себе», то это говорит о пробелах в знаниях технологов-проектировщиков, которые неизбежно приведут к «пробелам» в инфраструктуре города.

2.7.1. Принципы технологии градостроительного проектирования. Два типа объектов и ячеисто-сетевая неравномерная структура города

Технология градостроительного проектирования определяется закономерностями функционирования объектов, в отношении которых такое проектирование осуществляется.

Земельный участок – это первичное образование с «внутренним» и «внешним» проявлениями. «Внешнее» – это потребность во внешних связях, технических (дорога, инженерные ресурсы) и социальных (общение, воспитание, образование, рекреация), которая одновременно является заказом на создание таких связей. Сумма индивидуальных заказов со стороны правообладателей множества земельных участков представляет собой совокупный заказ общества на функционирование и развитие технической и социальной инфраструктуры города. Возникает технологическая задача выбора: модели, способа расчета величины и структуры совокупного заказа на техническую и социальную инфраструктуру, с одной стороны, и ответ на этот заказ в виде дифференцированных показателей мощности, вместимости, пропускной способности технической и социальной инфраструктуры города – с другой.

При решении этой технологической задачи следует учитывать особенности города как объекта, в отношении которого осуществляется планирование-проектирование, а именно учитывать принцип разделения всей совокупности городских объектов на две группы – локализованные и сетевые, а также принцип объединения всей совокупности городских объектов посредством модели ячеисто-сетевой неравномерной структуры города.

2.7.2. Принцип разделения совокупности городских объектов на локализованные и сетевые

Есть объекты, которые «живут для себя» – порождают потребности и транслируют их во внешнюю сферу, чтобы получать оттуда ресурсы, услуги и потреблять их. Это жилые дома, производственные и иные объекты. Их молено назвать несетевыми локализованными объектами.

В то же время существуют объекты, которые «живут для других», т. е. созданы и функционируют в ответ на запрошенные локализованными объектами потребности, предоставляя им инженерно-технические ресурсы (воду, газ, электричество), возможность пользоваться услугами связи (дорожной, телефонной), рекреации. Эти объекты можно назвать сетевыми. Их разделяют на две подгруппы:

А) линейно-сетевые объекты – дороги и улицы (улично-дорожная сеть), инженерные сети (водопроводные, канализационные, газовые, электрические);

Б) сетевые локализованные объекты:

• генерируют (производят) и аккумулируют (собирают) ресурсы, продукты жизнедеятельности, распределяя их по линейно-сетевым объектам для доставки потребителям либо для утилизации (уничтожения, переработки). Эти объекты вместе с линейно-сетевыми объектами образуют техническую инфраструктуру города;

• предназначены для предоставления услуг социального характера: детские сады, школы, поликлиники, больницы, места рекреации. Совокупность таких объектов образует социальную инфраструктуру города.

2.7.3. Принцип объединения совокупности объектов посредством модели ячеисто-сетевой неравномерной структуры города

Сетевые объекты обслуживают не единичные локализованные объекты, а их совокупности. Существование сетевых объектов обусловлено наличием совокупности земельных участков несетевых локализованных объектов.

Совокупности земельных участков «упакованы» в ячейках – элементах планировочной структуры разного масштаба (от меньшего к большему): квартал (совокупность земельных участков) – район (совокупность кварталов) – планировочный район (совокупность районов) – город (совокупность планировочных районов).

Иерархия и размерность ячеек подчиняются закономерностям центрированной структуры города, фундаментальная характеристика которой – неравномерность, упорядоченная особым образом.

Иерархия и размерность ячеек согласуются с иерархией и размерностью сетей (каналов инженерного обеспечения), образуя ячеисто-сетевую структуру города.

Иерархия и размерность сетей (каналов инженерного обеспечения) – это каркас в форме ветвящегося дерева. Модель дерева является операциональной методической моделью выполнения расчетов для определения баланса «потребности – ресурсы».

2.7.4. Градостроительное проектирование в части технологии определения баланса «потребности-ресурсы». Два условия для возможности системного планирования-проектирования развития города

Применительно к технической инфраструктуре решение технологической задачи выбора: модели, способа расчета величины и структуры совокупного заказа на техническую и социальную инфраструктуру, с одной стороны, и ответ на этот заказ в виде дифференцированных показателей мощности, вместимости, пропускной способности технической и социальной инфраструктуры города – с другой, включает несколько ответов (положений).

Положение 1. Заказ на техническое обеспечение (в виде обеспечения транспортных связей, поставок инженерных ресурсов – воды, газа, электричества и т. д.) формируется как сумма заказов.

Заказ № 1 идет от элемента планировочной структуры первого уровня (квартала) как сумма заказов от совокупности земельных участков, расположенных в пределах квартала. Единичные земельные участки участвуют в формировании заказа, но в городе самостоятельными «заказчиками» быть не могут по причине того, что системы технического обеспечения строятся и функционируют для обслуживания совокупности, а не единичных земельных участков.

Заказ № 2 происходит от элемента планировочной структуры второго уровня (района) как сумма заказов № 1 от совокупности кварталов, расположенных в пределах района.

Заказ № 3 формируется от элемента планировочной структуры третьего уровня (планировочного района) как сумма заказов № 2 от совокупности районов, расположенных в пределах планировочного района.

Заказ № 4 складывается из потребностей города в целом как сумма заказов № 3 от совокупности планировочных районов, расположенных в пределах города.

Важно отметить, что заказ на техническое обеспечение формируют ячейки планировочной структуры разной величины – кварталы, микрорайоны, районы^[24].

Положение 2. Ответ на заказ осуществляется посредством линейно-сетевых объектов технической инфраструктуры. Есть две разновидности таких объектов:

1) сети как совокупности линейных объектов (улично-дорожная сеть, сети инженерного обеспечения – магистральные, разводящие);

2) локально расположенные объекты инженерного обеспечения, генерирующие, аккумулирующие инженерные ресурсы, которые перенаправляются по сетям потребителям (водозабор, котельная и т. д.).

Положение 3. Имеются ячейки, порождающие потребности, а также сети (каналы), по которым доставляется требуемое ячейке-потребителю – образованию, породившему потребность. Ячейки-сети – это фундаментальная характеристика города, его ячеисто-сетевая структура. Легко заметить сходство города с организмом.

Положение 4. Понимание того, из каких элементов состоит объект, позволяет перейти к вопросу о технологиях и принципах его параметризации. Специфика объекта такова, что его развитие имеет высокую степень неопределенности. Это предполагает построение модели, оценку и выбор вариантов. Первая фаза такой проектной технологии – определение порождаемых ячейками потребностей с учетом планируемого развития ячеек – элементов планировочной структуры города.

Положение 5. Два основных фактора определяют условия параметризации ячеек.

Первый. Каждая ячейка соотносится с другими ячейками – такова структура города, фундаментальными характеристиками которой являются центричность и неравномерность. Чем ближе к центру, субцентру, тем выше плотность связей, тем меньше размер ячеек. Положение и размер ячейки согласуются с ее функциональной специализацией – ее специфическими особенностями в сопоставлении с иными ячейками в масштабе города и его частей.

Второй. Целостность ячейки как относительно самостоятельного образования. Под целостностью в данном случае следует понимать связь между плотностью заполнения ячейки (площади для работающих и проживающих, количество работающих и проживающих) и порождаемой ею потребностью в объектах социальной инфраструктуры (объектах дошкольного воспитания, школьного и специального образования, медицинского обслуживания, рекреации и т. д.). Целостность ячейки – понятие относительное, поскольку ячейка планировочной структуры никогда не может быть самодостаточным образованием. Вопрос о локализации в пределах ячейки планировочной структуры объектов для обеспечения порождаемых ячейкой потребностей никогда не может быть решен положительно. Это еще одна фундаментальная характеристика города – компенсаторность: порождаемые в локальных точках пространства (ячейках) потребности нельзя полностью реализовать в самих этих точках, такие потребности могут (а в отдельных случаях должны) реализовываться за пределами ячеек планировочной структуры.

Из последнего утверждения вытекает важное методологическое положение, согласно которому параметризация части (в данном случае ячейки городского пространства) невозможна в принципе при отсутствии модели целого.

Положение 6. Плотность заполнения ячейки, совокупности ячеек всего города (определенные с учетом указанных выше факторов) – это заказ на соответствующий объем ресурсов, услуг, которые должны предоставляться посредством функционирования линейно-сетевых объектов. Основные принципы параметризации технической инфраструктуры – системы линейно-сетевых объектов – состоят в следующем:

1) планируемые показатели мощности объектов, генерирующих, аккумулирующих инженерные ресурсы, должны соотноситься с показателями заказа – показателями плотности заполнения ячеек;

2) показатели мощности объектов, генерирующих, аккумулирующих инженерные ресурсы, должны соотноситься с показателями пропускной способности линейных объектов – сетей инженерного обеспечения;

3) показатели пропускной способности линейных объектов (сетей инженерного обеспечения) должны быть дифференцированы в соответствии с величинами заказов, порождаемых ячейками планировочной структуры;

4) дифференцированная пропускная способность линейных объектов – это:

а) соотнесенность со структурой города (модель дерева);

б) различная ширина коридоров связи – линейных объектов, классифицированных по типам в соответствии с моделью дерева;

в) фиксация в документах градостроительного проектирования указанных коридоров связи, для обеспечения которых допускается резервирование, а также изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд.

Положение 7. Первоначального соотнесения параметров заказа и параметров ответа на заказ может оказаться недостаточно для принятия оптимальных решений с учетом факторов разного происхождения. В этом случае должны производиться дополнительные проектные проработки моделируемой структуры города и расчетные итерации. Поскольку необходимо учитывать многие факторы, включая неформализуемые (факторы структуры города, сохранения его природноландшафтного своеобразия и художественного образа, факторы, определяемые привычками населения, сложившимися предпочтениями и стереотипами), процесс градостроительного проектирования носит ярко выраженный творческий характер.

Связь параметров потенциального заказа и параметров ответа на заказ достигается, только если такой заказ будет гарантирован, это необходимое условие планирования-проектирования. Но возникает коллизия. С одной стороны, источником потенциального заказа являются частные лица – правообладатели земельных участков. Принудить их к предоставлению гарантий в данном случае нельзя, можно только инициировать их максимальную экономическую деятельность. С другой стороны, публичная власть, от имени которой осуществляется градостроительное проектирование, не может дать гарантии за частных лиц. Необходимые гарантии соответствия параметров потенциального заказа и параметров ответа на заказ можно обеспечить только посредством градостроительных регламентов, устанавливаемых правилами землепользования и застройки.

Определение в процессе градостроительного проектирования соотношения параметров потенциального заказа и параметров ответа на заказ связано с определением пределов возможностей и ответственности различных субъектов за развитие сетевых объектов технической и социальной инфраструктуры. Важность постановки задачи по определению этих пределов становится очевидной, если принять во внимание следующие обстоятельства:

1) в условиях рыночной экономики абсолютный приоритет в отношении объемов строительства и реконструкции принадлежит частным лицам – застройщикам;

2) преобладающий объем строительства и реконструкции приходится на единичные земельные участки, которые порождают потребность в объектах технической и социальной инфраструктуры;

3) объекты технической и социальной инфраструктуры – это объекты сетевые, обслуживающие не отдельные земельные участки, а их совокупности – ячейки планировочной структуры города (кварталы, районы, планировочные районы);

4) частные застройщики не в состоянии в полном объеме обеспечить развитие сетевых объектов. Застройщики-девелоперы, которые комплексно развивают, обустраивают соответствующие территории – кварталы, микрорайоны, районы, также могут решить задачу развития всей совокупности сетевых объектов лишь частично, поскольку существуют пределы и их возможностей.

Задача решается путем:

а) участия публичной власти в развитии технической и социальной инфраструктуры;

б) партнерства публичной власти с частными застройщиками-девелоперами.

Принципы такого партнерства рассмотрены в теме 5 настоящего курса.

В условиях рынка недвижимости возможность системного планирования-проектирования развития города возникает при одновременном наличии двух условий:

1) если ставится задача соотнести между собой показатели объемов возможного строительства и реконструкции и показатели запланированных для этого объемов инженерных ресурсов и социальных услуг;

2) если частным лицам (не подотчетным публичной власти) гарантирована возможность реализации запланированных объемов строительства, реконструкции, а также установлены «потолки», пределы, превышение которых недопустимо по той причине, что это нарушает баланс «потребности – ресурсы» и сводит на нет возможность планирования и реализации решений документов планирования. Одновременное гарантирование возможности строительства и его инициирования, а также того, что установленные пределы не будут превышены, обеспечивается установлением правил землепользования и застройки юридически значимых и для администрации, и для частных лиц градостроительных регламентов.

Если есть первое условие, но нет второго (нет правил землепользования и застройки), то это означает, что:

• первое условие (планирование) превращено в номинальное действие, «камуфляж», поскольку результаты планирования ни на что не опираются, нет правовых гарантий того, что запланированный баланс потребности – ресурсы не будет перечеркнут индивидуальными внесистемными решениями администрации или волюнтаристскими действиями частных застройщиков;

• второе условие (градостроительное зонирование в виде юридически значимых градостроительных регламентов) замещено квазиправовыми и неправовыми эрзац-технологиями, основанными на индивидуальных административных процедурах предварительного согласования мест размещения объектов строительства, которые игнорируют все возможные «потолки» и девальвируют систему планирования.