П. Е. Морозов
Актуальные проблемы правового регулирования труда муниципальных служащих
В этой типовой форме уже фигурирует понятие «наниматель», которое представляет собой представителя нанимателя (работодатель).
Должности муниципальной службы. Статья 6 Федерального закона от «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Кроме того, должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Отметим и то, что при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.
При этом реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
Существенно и то, что в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.
Интересно и то, что должности муниципальной службы подразделяются на группы:1) высшие должности муниципальной службы; 2) главные должности муниципальной службы; 3) ведущие должности муниципальной службы; 4) старшие должности муниципальной службы; 5) младшие должности муниципальной службы.
Рассмотрим законодательство субъектов Российской Федерации по данному вопросу.
Можно выделить два подхода в этой сфере: установление положения, в соответствии с которым допускается двойное наименование должностей муниципальной службы (например, Москва, Воронежская область), и правило о «двойном» наименовании должностей муниципальной службы не фиксируется в законе субъекта Российской Федерации (например, Республика Татарстан, Республика Адыгея).
Закон г. Москвы «О муниципальной службе в городе Москве»[32] устанавливает, что Должности муниципальной службы подразделяются на группы:1) высшие должности муниципальной службы; 2) главные должности муниципальной службы;3) ведущие должности муниципальной службы; 4) старшие должности муниципальной службы;5) младшие должности муниципальной службы.
Вместе с тем в этом законе есть и отличие от Федерального «О муниципальной службе в Российской Федерации»: допускается двойное наименование должностей муниципальной службы в случаях возложения на:
• руководителя структурного подразделения органа местного самоуправления, муниципального органа функций главного бухгалтера,
• соответствующего специалиста органа местного самоуправления, муниципального органа функций бухгалтера,
• соответствующего специалиста органа местного самоуправления, муниципального органа функций юрисконсульта, а в случаях, указанных в ч. 3 ст. 8, наименования должностей муниципальной службы начинаются с наименований «главный бухгалтер», «бухгалтер», «юрисконсульт». Статус и денежное содержание лиц, замещающих указанные должности, определяются по второму наименованию должности муниципальной службы.
Допускается уточнение наименований должностей муниципальной службы путем присоединения к ним наименований, указывающих на их специализацию.
Обратим внимание на то, что в Реестр должностей муниципальной службы в городе Москве входят:
Должности муниципальной службы в администрации муниципального округа или аппарате Совета депутатов муниципального округа:
– высшие должности муниципальной службы – глава администрации муниципального округа или руководитель аппарата Совета депутатов муниципального округа;
– главные должности муниципальной службы – заместитель главы администрации муниципального округа;
– ведущие должности муниципальной службы: начальник отдела; заместитель начальника отдела; заведующий сектором; советник; консультант;
– старшие должности муниципальной службы: главный специалист; ведущий специалист;
– младшие должности муниципальной службы: специалист I категории; специалист II категории; специалист.
Должности муниципальной службы в аппарате представительного органа городского округа:
– главные должности муниципальной службы: начальник отдела; заместитель начальника отдела;
– ведущие должности муниципальной службы: заведующий сектором; помощник председателя Совета депутатов городского округа; консультант;
– старшие должности муниципальной службы – главный специалист.
Должности муниципальной службы в администрации городского округа:
– высшие должности муниципальной службы – глава администрации городского округа;
– главные должности муниципальной службы: первый заместитель главы администрации городского округа; заместитель главы администрации городского округа; начальник управления, начальник отдела;
– ведущие должности муниципальной службы: пресс-секретарь главы городского округа; помощник главы городского округа; заместитель начальника управления, заместитель начальника отдела; начальник отдела в составе управления; заместитель начальника отдела в составе управления; заведующий сектором; заведующий сектором в составе управления, отдела; советник; консультант;
– старшие должности муниципальной службы: главный специалист; ведущий специалист;
– младшие должности муниципальной службы: специалист I категории; специалист II категории; специалист.
Должности муниципальной службы в контрольно-ревизионной комиссии городского округа:
– высшие должности муниципальной службы – председатель контрольно-ревизионной комиссии городского округа;
– главные должности муниципальной службы – заместитель председателя контрольно-ревизионной комиссии городского округа;
– ведущие должности муниципальной службы – инспектор контрольно-ревизионной комиссии городского округа;
– старшие должности муниципальной службы – главный специалист.
Должности муниципальной службы в администрации поселения:
– высшие должности муниципальной службы – глава администрации поселения;
– главные должности муниципальной службы: первый заместитель главы администрации поселения; заместитель главы администрации поселения; начальник отдела;
– ведущие должности муниципальной службы: заместитель начальника отдела; заведующий сектором; заведующий сектором в составе отдела; советник; консультант;
– старшие должности муниципальной службы: главный специалист; ведущий специалист;
– младшие должности муниципальной службы: специалист I категории; специалист II категории; специалист.
В свою очередь, Закон Воронежской области от «О муниципальной службе в Воронежской области»[33] содержит следующее положение: допускается «двойное» наименование должности муниципальной службы в случае, если:
1) заместитель руководителя органа местного самоуправления является руководителем структурного подразделения этого органа;
2) заместитель руководителя структурного подразделения органа местного самоуправления является руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа;
3) лицо, замещающее должность муниципальной службы, является главным бухгалтером или его заместителем;
4) заместитель председателя контрольно-счетного органа муниципального образования является аудитором контрольно-счетного органа муниципального образования;
5) заместитель главы администрации городского округа или руководитель структурного подразделения администрации городского округа является полномочным представителем главы городского округа в представительном органе городского округа;
6) заместитель главы администрации муниципального образования является руководителем аппарата (управляющим делами) администрации муниципального образования».
В ряде субъектов РФ были разработаны методические рекомендации по определению численности работников органов местного самоуправления муниципального образования (например, Иркутская и Московская области).
Так, в Методических рекомендациях по определению численности работников органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области[34] установлен базовый норматив численности муниципальных служащих местной администрации сельского (городского) поселения.
Таблица 1
Большое значение имеют и реестр муниципальных служащих в органах местного самоуправления муниципального образования, а также штатное расписание
Например, в постановлении главы городского округа Красноармейск МО «О Реестре муниципальных служащих городского округа Красноармейск Московской области»[35] указывается, что два раза в год по состоянию на 1 января и 1 июля текущего года для создания информационного банка данных по муниципальной службе Московской области сектор муниципальной службы и кадров отдела организационной и кадровой работы формирует сведения о составе муниципальных служащих городского округа Красноармейск Московской области.
Кроме того, сведения предоставляются в Управление в соответствии с утвержденным графиком. График направляется в органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области не позднее соответственно 15 июня и 15 декабря соответствующего года.
Важно, сведения предоставляются на электронных носителях с сопроводительным письмом, подписанным главой города.
Основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы. Федеральное законодательство устанавливает основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы:
– для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) – к специальности, направлению подготовки;
– квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией. Должностной инструкцией муниципального служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки;
– в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением) – уставом муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Методические рекомендации по установлению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и организации оценки на соответствие указанным требованиям (Версия 2.0)[36] определяют взаимосвязь нормативных правовых актов, должностной инструкции при установлении квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы
Таблица 2
Формирование квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы предполагает следующие этапы:
– определяется уполномоченный на разработку типовых квалификационных требований государственный орган субъекта Российской Федерации (далее – уполномоченный орган субъекта Российской Федерации). Таким органом, как правило, должен являться государственный орган субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой. Указанный орган формирует типовые квалификационные требования, включая требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки;
– типовые квалификационные требования утверждаются законом субъекта Российской Федерации, положениями которого органы местного самоуправления руководствуются для разработки и принятия собственных нормативных правовых актов, устанавливающих квалификационные требования;
– на основе типовых квалификационных требований формируются квалификационные требования в муниципальных правовых актах, определяющие уровень профессионального образования, продолжительность стажа муниципальной службы или стажа работы по специальности, направлению подготовки.
– органы местного самоуправления включают в должностные инструкции муниципальных служащих квалификационные требования, установленные муниципальным правовым актом, а также формируют требования к уровню профессионального образования, специальности, направлению подготовки профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, используя в качестве основы типовые квалификационные требования, установленные законом субъекта Российской
В Методических рекомендациях по установлению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и организации оценки на соответствие указанным требованиям (Версия 2.0) квалификационные требования подразделяются на две группы – базовые квалификационные требования и функциональные квалификационные требования(в зависимости от области и вида деятельности).
Отметим, что базовые квалификационные требования в части требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки составляют основу типовых квалификационных требований и устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, на основе которого формируются квалификационные требования в указанных частях в муниципальных правовых актах и должностных инструкциях муниципальных служащих.
Существенно, что эти требования в части требований к знаниям и умениям включаются непосредственно в должностную инструкцию муниципального служащего.
Все базовые требования подразделяются на несколько видов:
– требования к уровню профессионального образования (вне зависимости от области и вида деятельности);
– требования к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки (в части продолжительности и вне зависимости от области и вида деятельности);
– требования к знаниям (вне зависимости от области и вида деятельности);
– требования к умениям.
В свою очередь, функциональные квалификационные требования, подразделены на:
– общие квалификационные требования в конкретной области деятельности (единые для всех ее видов);
– дополнительные квалификационные требования (специализированные для вида деятельности в конкретной области деятельности).
Рассмотрим, как данные требования реализуются Законах субъектов РФ и в муниципальных правовых актах.
В принципе, можно выделить базовые квалификационные требования, которые не указываются в законах субъектов (например, Кодекс о муниципальной службе Чукотского автономного округа), и базовые квалификационные требования, которые закрепляются в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (Кодекс РТ о муниципальной службе от 25.06.2013 № 50-ЗРТ).
Кодекс о муниципальной службе Чукотского автономного округа[37] формулирует, что по должностям муниципальной службы устанавливаются следующие типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей при замещении:
1) высших должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование, стаж муниципальной службы не менее шести лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее семи лет;
2) главных должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование, стаж муниципальной службы не менее четырех лет или стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее пяти лет;
3) ведущих должностей муниципальной службы – высшее профессиональное образование, стаж муниципальной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет;
4) старших должностей муниципальной службы – среднее профессиональное образование, стаж работы по специальности, направлению подготовки не менее трех лет;
5) младших должностей муниципальной службы – среднее профессиональное образование без предъявления требований к стажу.
Отметим, что к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в случае его назначения на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса, кроме требований, предусмотренных федеральными законами и уставом муниципального образования, устанавливаются следующие дополнительные требования:
1) наличие высшего образования по специальности, направлению подготовки «государственное и муниципальное управление» или образования, считающегося равноценным;
2) наличие стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или стажа муниципальной службы на главных должностях муниципальной службы не менее двух лет.
Кодекс РТ о муниципальной службе от 25 июня 2013 г. N 50-ЗРТ[38] определяет, что для замещения должностей муниципальной службы устанавливаются следующие типовые квалификационные требования:
1) к уровню профессионального образования: наличие высшего образования, соответствующего направлению деятельности, для высшей, главной и ведущей групп должностей; наличие высшего образования или среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности, – для старшей и младшей групп должностей;
2) к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности:
– по высшим должностям муниципальной службы – стаж муниципальной службы на главных или ведущих должностях муниципальной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
– по главным должностям муниципальной службы – стаж муниципальной службы на ведущих или старших должностях муниципальной службы не менее одного года или стаж работы по специальности не менее двух лет;
– по ведущим должностям муниципальной службы стаж муниципальной службы на старших или младших должностях не менее одного года или стаж работы по специальности не менее двух лет;
3) к профессиональным знаниям и навыкам:
– знание Конституции РФ, федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», Конституции Республики Татарстан, Закона Республики Татарстан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан», настоящего Кодекса, устава соответствующего муниципального образования, других нормативных правовых актов применительно к исполнению должностных обязанностей по соответствующей должности муниципальной службы, нормативных требований охраны труда и правил противопожарной безопасности, правил внутреннего трудового распорядка в соответствующем муниципальном органе – для всех групп должностей;
– знания и навыки в области работы со служебной информацией, основ делопроизводства и делового общения – для высших, главных, ведущих и старших групп должностей.
Существенно, что квалификационные требования к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности для замещения должностей муниципальной службы старшей и младшей групп не устанавливаются.
Обратите внимание, что при определении стажа муниципальной службы в целях настоящей статьи учитывается также стаж работы на должностях государственной гражданской службы соответствующих должностных групп и приравненных к ним должностях военной службы и должностях федеральной государственной службы иных видов.
Следует отметить, что дополнительным требованием к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), назначаемого по контракту, устанавливается наличие опыта управленческой деятельности не менее пяти лет. Под управленческой деятельностью в настоящей части понимается работа на должностях руководителя, заместителя руководителя организации, государственного органа, муниципального органа, а также должностях руководителей их структурных подразделений. Дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого по контракту, могут быть также установлены уставом муниципального образования.
Постановление «Об утверждении квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в администрации муниципального образования Арсеньевский район»[39] определяет, что для замещения должностей муниципальной службы в администрации муниципального образования Арсеньевский район квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Обратим внимание на то, что Квалификационные требования к уровню профессионального (образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, определяются муниципальными правовыми актами представителя нанимателя.
Квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в администрации определяются в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Кроме того, квалификационные требования к уровню профессионального образования состоят в следующем: для замещения высших и главных должностей муниципальной службы необходимо иметь высшее профессиональное образование; – для замещения ведущих и старших должностей муниципальной службы необходимо иметь высшее профессиональное образование; для замещения младшей группы должностей муниципальной службы необходимо иметь среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности.
В свою очередь, квалификационные требования к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности в зависимости от группы должностей муниципальной службы устанавливаются: для высших должностей муниципальной службы предусматривают стаж муниципальной службы не менее шести лет или стаж работы по специальности не менее семи лет; для главных должностей муниципальной службы предусматривают стаж муниципальной службы не менее четырех лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; для ведущих должностей муниципальной службы предусматривают стаж муниципальной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее четырех лет; для старших должностей муниципальной службы предусматривают стаж работы по специальности не менее трех лет; для младших должностей муниципальной службы не предусматривают требования к стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности.
Отметим, что квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей муниципальными служащими заключаются в следующем: 1) муниципальный служащий должен знать: Конституцию РФ, федеральные законы и законы Тульской области, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие соответствующие сферы деятельности, применительно к исполнению своих должностных обязанностей, правам и ответственности, в том числе: законодательство о муниципальной службе Российской Федерации и Тульской области; Устав (Основной Закон) Тульской области, Устав муниципального образования Арсеньевский район; законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Тульской области, муниципальные правовые акты, регламентирующие статус, структуру, компетенцию, порядок организации и деятельности Собрания представителей муниципального образования Арсеньевский район, администрации муниципального образования и ее структурных подразделений; положение о структурном подразделении, в котором муниципальный служащий замещает должность муниципальной службы; правила внутреннего трудового распорядка; правила документооборота и работы со служебной информацией, инструкцию по делопроизводству; требования к служебному поведению.
Кроме того, муниципальный служащий должен иметь навыки: эффективной организации профессиональной деятельности во взаимосвязи с государственными органами и органами местного самоуправления Тульской области, государственными гражданскими и муниципальными служащими Тульской области, организациями, гражданами; ведения деловых переговоров и составления делового письма; владения современными средствами, методами и технологией работы информацией и документами; организации личного труда и планирования рабочего времени; владения оргтехникой и средствами коммуникации.
Отметим, что муниципальные служащие, замещающие высшие и главные группы должностей муниципальной службы, должны знать: а) основы государственного и муниципального управления; б) документы, определяющие перспективы развития Российской Федерации, Тульской области и муниципального образования Арсеньевский район по профилю деятельности; в) основы права, экономики, социально-политические аспекты развития общества; г) отечественный и зарубежный опыт в области муниципального управления; д) порядок подготовки, согласования и принятия муниципальных правовых актов; е) основы управления персоналом.
Важно, что муниципальные служащие, замещающие высшие и главные группы должностей муниципальной службы, должны иметь навыки: а) муниципального управления, анализа состояния и динамики развития муниципального образования и соответствующей сферы деятельности; прогнозирования, разработки документов, определяющих развитие муниципального образования; б) организационно-распорядительной деятельности, планирования, взаимодействия, координации и контроля за деятельностью возглавляемого органа местного самоуправления или подразделения органа местного самоуправления; в) системного подхода в решении поставленных задач; г) принятия управленческих решений и контроля их выполнения; д) работы с документами и служебной информацией; е) проведения семинаров, совещаний, публичных выступлений по актуальным проблемам профессиональной деятельности; ж) владения приемами межличностных отношений и мотивации подчиненных, формирования эффективного взаимодействия в коллективе, разрешения конфликта интересов; з) организации и ведения личного приема граждан; и) руководства муниципальными служащими администрации муниципального образования Арсеньевский район и ее структурных подразделений, заключающегося в умении: определять перспективные и текущие цели и задачи деятельности администрации муниципального образования Арсеньевский район и ее структурных подразделений; распределять обязанности между муниципальными служащими; принимать конструктивные решения и нести ответственность за их реализацию; рационально применять имеющиеся профессиональные знания и опыт; оптимально использовать потенциальные возможности муниципальных служащих, технические возможности и ресурсы для обеспечения эффективности и результативности профессиональной деятельности.
