Ольга Сергеевна Морозова
Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Вступительное слово
Есть несколько причин прочитать эту книгу: во-первых, ее написал человек, который получил хорошее юридическое образование – диплом с отличием международно-правового факультета и аспирантура по кафедре административного и финансового права МГИМО (У) МИД России; во-вторых, текст построен на анализе оригинальных источников с применением методики и научного инструментария российской правовой школы, что облегчает восприятие материала и позволяет понять, насколько немецкий опыт интересен для России.
Проблема регулирования межбюджетных отношений – это не только проблема федеративных государств, это – вопрос распределения финансовых ресурсов между центральной и региональной властью, от эффективного решения которого зависит стабильность государства и общества. Регулирование межбюджетных отношений в Федеративной Республике Германия представляет интерес в связи с тем, что созданный правовой механизм обеспечивает устойчивое развитие всех субъектов федерации, независимо от их стартовых возможностей и создает необходимые условия для конкуренции Германии как в ЕС, так и с третьими странами.
Тема книги интересна не только для специалистов в области финансового права, но и для юристов других специализаций, поскольку позволяет на примере Германии понять особенности правовых подходов к достижению компромисса интересов различных уровней власти, социально-экономических групп населения и их организаций.
Декан международно-правового
факультета МГИМО (У)
МИД России, д-р юрид. наук,
профессор Г. П. Толстопятенко
Введение
Актуальность выбранной темы исследования обусловлена возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете современной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций, что определило выбор хронологических рамок проведенного исследования. Важность финансово-правового регулирования в целом и бюджетно-правового регулирования в частности обусловлена тем, что именно в сфере финансового права и соответственно его подотрасли бюджетного права решается большинство задач, которые ставит для себя государство. Это вызывается необходимостью финансирования социальных программ, поддержкой реального сектора экономики, стабилизации ситуации в регионах и другими проблемами, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.
Представляется, что решение проблемы эффективности финансово-правового регулирования, в том числе бюджетно-правового, возможно только при условии исследования его природы как общеправовой категории, а также его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Полученные знания позволят выявить особенности правового регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Изучение механизма финансово-правового регулирования позволяет выяснить, насколько эффективно финансовое законодательство в современных условиях, обеспечивает ли оно достижение целей, которые ставит перед собой государство, достаточно ли полно реализуются права граждан в финансовой сфере. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.
Бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств, в котором аккумулируются ресурсы, необходимые для реализации стоящих перед публичной властью задач. Это обусловливает место бюджетного права как одной из ключевых подотраслей финансового права. Таким образом, эффективность бюджетно-правового регулирования во многом является предпосылкой выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач. В федеративном государстве вопрос распределения финансовых ресурсов осложняется тем, что бюджетная система имеет несколько уровней федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Необходимость наделения финансовыми средствами всех уровней власти в федеративном государстве определяет место бюджетного регулирования в системе финансово-правового воздействия на общественные отношения.
Среди прочих бюджетных отношений в федеративном государстве первостепенное значение приобретают межбюджетные отношения. В Российской Федерации они постоянно находятся в центре внимания органов власти, научного сообщества. Совершенствование названных отношений является важнейшей задачей, решаемой в ходе проводимой бюджетной реформы[1]. В современных экономических условиях субъекты Российской Федерации, муниципальные образования сталкиваются с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений и другими проблемами. В этой связи необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В сложившейся ситуации развитие межбюджетных отношений представляется одной из первоочередных задач государства. В частности, в Концепции развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. в качестве основных направлений названы корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления[2]. Реализация предлагаемых мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации, а также мер, направленных на смягчение негативных последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, обеспечит дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений и будет способствовать повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.
В свете названных задач необходимым представляется изучить соответствующий зарубежный опыт. Наиболее интересным для дальнейшего развития и реформирования межбюджетных отношений в России можно считать опыт ФРГ. Исторически именно германская финансово-правовая наука оказывала на протяжении всего XIX в. определяющее влияние на становление российского финансового законодательства (в том числе бюджетного) и отечественной науки финансового права[3].
Кроме того, Россию и ФРГ объединяет прежде всего общность модели бюджетного кооперативного федерализма как таковой. Одной из первоочередных задач межбюджетного регулирования в ФРГ является устранение экономического отставания регионов Восточной Германии. Таким образом, именно опыт Германии может быть наиболее полезным в дальнейшем реформировании межбюджетных отношений в РФ, в том числе в части реформирования бюджетных отношений между субъектами Федерации – донорами и финансово ослабленными субъектами Федерации. Опыт ФРГ в регулировании межбюджетных отношений может быть использован в Российской Федерации в части законодательного закрепления многоэтапного процесса финансового выравнивания как одного из принципов регулирования межбюджетных отношений.
ГЛАВА 1
Общая характеристика механизма
финансово-правового регулирования
общественных отношений
1.1. Механизм правового регулирования
как общеправовая категория
Понятие механизма правового регулирования является одним из ключевых в правовой науке и всегда приковывало внимание исследователей. Актуальность исследования данной правовой категории предопределяется возрастающими в современных условиях требованиями к эффективности механизма правового регулирования в сфере финансовых и особенно бюджетных отношений. Данная проблема приобретает особое практическое значение в свете кризисной экономической ситуации в мире, когда быстрое реагирование на вызовы времени становится необходимым условием выполнения государством своих функций.
Ключ к решению проблемы эффективности механизма правового регулирования лежит в исследовании его природы как общеправовой категории, его отдельных элементов и их взаимодействия между собой. Более того, причины неэффективности правового воздействия на те или иные финансовые отношения также могут быть раскрыты лишь при комплексном рассмотрении данных вопросов.
Несмотря на различные подходы к пониманию механизма правового регулирования, большинство ученых понимают под механизмом правового регулирования всю совокупность взятых в единстве юридических средств, при помощи которых обеспечивается воздействие на общественные отношения[4]. Исходя из данного определения можно выявить два подхода к пониманию и исследованию механизма правового регулирования. С одной стороны, механизм правового регулирования направлен на обеспечение воздействия на общественные отношения, регламентацию правом общественных отношений. С другой стороны, при оценке механизма правового регулирования акцент можно сделать на его внутреннем строении отдельных элементах. Последний подход необходим для более полного понимания того, какие именно функции выполняют отдельные составные части механизма, и позволяет увидеть, что механизм правового регулирования не просто совокупность находящихся в определенной последовательности отдельных элементов, а их система, в которой составные части находятся в тесной взаимосвязи, взаимообусловливают друг друга. Вместе с тем представление о данном явлении лишь как о системе элементов также представляется неполным, так как вне рамок исследования остается собственно сама цель функционирования данного механизма, правового воздействия на определенные общественные отношения.
Целью функционирования механизма правового регулирования является в конечном счете максимально эффективная регламентация соответствующих общественных отношений. Под эффективностью следует в данном случае понимать целесообразность, результативность правовых мероприятий, юридических норм, получение наибольшего результата в достижении цели данного правового предписания[5]. Механизм обеспечения эффективности воздействия права на общественные отношения характеризуется соотношением правового регулирования с тем социальным эффектом, на которое оно направлено. Безусловно, вопрос об эффективности правового регулирования решается в рамках первого подхода к исследованию механизма правового регулирования, в то же время данная проблема является комплексной и ее полноценное решение возможно лишь при сочетании рассматриваемых подходов[6]. Ответ на вопрос о том, почему посредством правового регулирования не достигаются поставленные государством цели, с чем связана его недостаточная эффективность, почему механизм правового воздействия работает неэффективно, можно получить, лишь оценивая как сам процесс, так и все составные части механизма в отдельности.
Таким образом, механизм правового регулирования представляет собой сложное правовое явление, рассматриваемое одновременно и как система взаимосвязанных элементов, и как процесс правового регулирования. Две стороны механизма правового регулирования, таким образом, неразрывно связаны друг с другом. Необходимость именно комплексного подхода к исследованию механизма правового воздействия объясняется во многом тем, что важнейшая практическая проблема – эффективность правового регулирования – может быть решена лишь с учетом указанных особенностей данного правового явления.
Итак, право воздействует на общественные отношения с помощью специального механизма правового регулирования, но каковы пределы этого воздействия? Все ли общественные отношения могут и должны быть опосредованы правом? В этой связи встает вопрос об объективных пределах и о непосредственном предмете правового регулирования. Решение данной проблемы важно и для обеспечения эффективности правового регулирования. Очевидно, что государство, желая оказать правовое воздействие на те или иные общественные отношения, должно представлять, возможно ли это и насколько глубоким оно может быть.
Под предметом правового регулирования в юридической науке понимаются те разнообразные отношения, которые составляют объект юридического воздействия. Это отдельные (фактические) отношения, которые могут быть объектом непосредственной юридической регламентации[7].
Итак, каковы же условия, необходимые для того, чтобы общественные отношения могли быть урегулированы правом? Правоведы выделяют следующие:
1) во-первых, общественные отношения, которые составляют предмет правового регулирования, носят так или иначе волевой характер. Разумеется, общественные отношения обладают глубоким и многосторонним содержанием. Это содержание (в особенности, если речь идет о материальных, экономических отношениях) носит зачастую объективный, не зависящий от сознания отдельных людей характер. Вместе с тем все они так или иначе опосредуются волей людей, именно эта «волевая» сторона и делает возможным их правовое регулирование;
2) во-вторых, предмет правового регулирования составляют общественные отношения, которые могут быть опосредованы специфическими юридическими средствами. Как отмечают многие ученые, правовое регулирование достигает своей цели, когда под воздействием права вызывается к жизни требуемое поведение лиц[8]. Общественные отношения, регламентированные правом, способны непосредственно, после наступления определенных жизненных обстоятельств, предусмотренных в юридической норме, реагировать на правовое воздействие.
Правовое регулирование ряда общественных отношений невозможно потому, что данное поведение людей не допускает контроля извне и не может быть обеспечено с помощью специфических правовых средств. Таковы, например, отношения любви, дружбы. Не может быть также урегулировано личное, субъективное отношение человека к окружающей действительности, так как оно не выражено в действиях.
В описанных примерах пределы правового регулирования носят скорее субъективный характер. Объективные же ограничения имеют место, когда речь идет об отношениях, в содержании которых определяющую роль играют моменты, не зависимые от сознания людей. Например, до какой степени могут быть урегулированы правом экономические, финансовые отношения? По мнению Л. С. Явича, данные общественные отношения имеют материальное содержание, обусловленное действующими экономическими законами. Следовательно, возможности правового воздействия на них существенно ограничены[9]. В советской юридической литературе активно обсуждался вопрос, каким образом данные отношения, складывающиеся вне сознания людей, могут быть опосредованы правом. Ключ к решению данной проблемы в том, что такого рода объективные отношения всегда находят свое выражение в волевых отношениях людей[10]. Конкретное экономическое (хозяйственное) отношение между отдельными лицами представляет собой волевое выражение объективных производственных отношений данного общества[11]. Правовому воздействию в этом случае подвергается именно волевая сторона такого общественного отношения.
Следовательно, возможности права по влиянию на общественные отношения небезграничны, пределы правового воздействия определяются природой регулируемых отношений. Сам процесс правового регулирования представляет собой не применение правовых средств регулирования в произвольном порядке, а строгую последовательность стадий: регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании; действие юридических норм, вследствие которых возникают или изменяются правоотношения; реализация субъективных юридических прав и обязанностей[12]. На последней стадии правовое регулирование достигает своей цели – воплощается в поведении конкретных лиц.
Трем стадиям соответствуют три основных элемента механизма правового регулирования: 1) юридические нормы; 2) правоотношения; 3) акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. Юридические нормы играют важнейшую роль в процессе регламентации общественных отношений. В гипотезе правовой нормы содержатся юридические факты, являющиеся условиями, с которыми нормы права связывают возникновение, изменения или прекращение правоотношений. Правоотношения представляют собой форму, в которой существуют субъективные права и обязанности. Они выполняют функцию основного рычага, претворяющего право в жизнь. Акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей – это основное средство, при помощи которого субъективные юридические права и обязанности претворяются в жизнь – воплощаются в поведении конкретных субъектов.
Наряду с основными элементами профессор С. С. Алексеев называет еще два. Особо отмечается роль в механизме правового регулирования правосознания и правовой культуры, высокий уровень которых в обществе способствует лучшему соблюдению правовых норм. Нормативные акты «обслуживают» первый элемент правового регулирования. Правовые нормы содержатся в нормативных актах, являющихся их внешней формой выражения. По справедливому замечанию Н. Г. Александрова, «доведение предписаний правовых норм до всеобщего сведения» является важнейшим путем воздействия права в процессе правового регулирования[13]. Эффективность правового регулирования также напрямую зависит от того, как именно будут донесены до всеобщего сведения нормы права. Проблема «качества» нормативно-правового акта приобретает первостепенное значение, в связи с чем нельзя оставлять без внимания такие вопросы, как толкование нормативных актов, юридическая техника, систематизация.
Конечно, юридические нормы являются общим регулятором общественных отношений, однако на их основе и в их пределах регламентация общественных отношений осуществляется с помощью индивидуальных актов. Индивидуальные акты играют в механизме правового регулирования особую роль. Они обслуживают все стадии механизма правового регулирования и выполняют различные функции. Несмотря на явное разнообразие, индивидуальные акты объединяет одно – они в отличие от нормативных актов распространяются только на данный конкретный случай.
С. С. Алексеев отмечает крайнюю важность психологического механизма воздействия права на общественные отношения[14]. Право влияет на общественную жизнь, в первую очередь нужным образом стимулируя поведение людей. По справедливому замечанию О. С. Иоффе, нормы права призваны к выполнению творческой роли, которая в первую очередь выражается в стимулировании поведения людей, единственно способных обеспечить наступление социально значимых результатов[15]. Право влияет на общественные отношения через их волевое содержание, а значит, конкретный социальный эффект правовых норм неразрывно связан с волей и сознанием субъектов общественных отношений. Волевое поведение людей – это всегда поведение, основанное на определенных мотивах и побудительных силах[16]. В таком случае становится очевидной роль психологической составляющей правового регулирования общественных отношений. Невнимание к мотивации поведения людей может привести к тому, что даже хорошо сконструированная с точки зрения юридической техники норма не окажет намеченного эффекта.
Право само по себе является мощным побудительным мотивом к определенному поведению, в этом проявляется его идеологическая функция, «оно вызывает в сознании граждан решающие мотивы в пользу этого поведения»[17]. Однако правовое воздействие на волю людей – это только внешнее воздействие, вместе с тем поведение людей определяется и внутренней мотивацией. Для того чтобы правовое регулирование было максимально эффективным, необходимо создавать внешние стимулы, либо совпадающие с внутренними потребностями и интересами лиц, либо более мощные, чтобы лицо при столкновении внутренних интересов и требований права руководствовалось последними.
Воздействие права на поведение людей обеспечивается использованием специфических средств, и их выбор во многом зависит от характера должного поведения, предусмотренного в юридических нормах. С помощью либо возложения на лиц запретов, т. е. обязанности воздерживаться от совершения определенных действий, либо, наоборот, предоставления лицу права на совершение действий, предусмотренных в правовой норме, право обеспечивает пассивную и активную формы поведения людей. Правовое регулирование направлено в первую очередь на развитие общественных отношений, поэтому приоритет имеет регламентирование именно активного поведения лиц. Творческая роль права проявляется в том, чтобы исходя из намеченных целей выбрать наиболее адекватную форму стимулирования активного поведения – предоставление права или обязывание.
Выбор правильного юридического средства, обеспечивающего формирование побудительных мотивов у лица, является одной из важнейших предпосылок эффективности работы механизма правового регулирования. Недостаточное внимание к проблеме формирования мотивации у субъектов может привести к тому, что правовое регулирование не достигнет своей цели.
Для выявления других причин возможной неэффективности функционирования механизма правового регулирования целесообразно обратиться к анализу его основных элементов.
Начальным звеном в механизме правового воздействия являются юридические нормы. Значение юридических норм состоит в том, что именно они представляют собой нормативный регулятор общественных отношений. Правовые нормы обладают рядом особенностей, позволяющих использовать их в качестве регулятора общественных отношений. Во-первых, правовые нормы обладают волевым содержанием. Именно волевое начало и позволяет рассматривать юридические нормы как предписания, веления. С одной стороны, юридические нормы – своего рода идеальное отражение регулируемых фактических отношений, с другой – в них заложено активное стремление законодателя к тому, чтобы эти отношения действительно осуществились. Другая специфическая черта права как нормативного регулятора – это его нормативный характер. Право состоит из норм, т. е. общеобязательных правил поведения общего действия[18]. Объектом их регулирования становятся не единичные, строго индивидуализированные общественные отношения, а определенный вид общественных отношений[19]. Нормы права – это всегда типовые масштабы, благодаря чему достигаются единство и общность правового регулирования сходных общественных отношений. Как справедливо отмечалось в литературе, это является существенным условием прогрессивного общественного развития[20]. Кроме того, при нормативном способе регулирования общественных отношений обеспечивается наиболее экономичное, целесообразное и стабильное воздействие на общественные отношения. Государству не нужно каждый раз регулировать одни и те же случаи в индивидуальном порядке. Конечно, это не умаляет значения индивидуального регулирования, но оно происходит уже на основе правовых норм и не регламентирует повторяющихся общественных отношений.
Следует особо подчеркнуть, что роль регулятора общественных отношений в механизме правового регулирования играют не отдельные нормы, а право как система норм. Отдельные нормы права никогда не действуют обособленно, изолированно. Так, отношения по выделению межбюджетных трансфертов регулируются не только нормой права, содержащейся в ст. 7 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), относящей к полномочиям Федерации предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Эта норма дополняется нормами главы 16 БК РФ, и в итоге они представляют собой целый массив предписаний, которые лишь в единстве и совокупности могут способствовать достижению предполагаемого эффекта. Соответственно воздействие на общественные отношения осуществляют целые правовые институты, а иногда и совокупность институтов отраслей права. Право представляет собой единый нормативный механизм регламентирования общественных отношений, осуществляющий свои функции лишь в неразрывном единстве своих норм и институтов.
Таким образом, основываясь на анализе рассмотренных положений, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовое регламентирование занимает центральное место в механизме правового воздействия на общественные отношения. Все остальные звенья механизма обусловлены системой юридических норм, а по существу даже представляют собой конкретные ее проявления.
Правоотношение составляет главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм[21]. Если право регламентирует общественные отношения, то правоотношения конкретизируют веления, содержащиеся в юридической норме. Правовая норма называет конкретные жизненные обстоятельства (юридические факты), с которыми связывает возникновение (а также изменения и прекращение) правоотношений.
Основная цель, преследуемая при создании правовой нормы, – это воздействие на поведение субъектов в интересах развития общества. Однако, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, эта цель отнюдь не всегда достигается путем возникновения правоотношения. Зачастую при создании правовой нормы государство стремится к тому, чтобы правоотношение как раз не возникло. Таковы запретительные нормы, основная цель которых заключается в превенции не одобряемого государством поведения лиц[22]. Таким образом, возникновение правоотношения не единственный путь воздействия права на общественные отношения, однако наиболее эффективный и распространенный.
Правовая норма, реализуясь, придает общественным отношениям новое качество, превращает их в правоотношение. Правоотношение представляет собой форму существования общественных отношений, причем ряд общественных отношений, как справедливо отмечают многие авторы[23], может существовать только в форме правоотношений. Таковы процессуальные отношения, многие финансовые правоотношения, например налоговые, бюджетные. Тем не менее большинство общественных отношений может существовать как в форме правоотношений, так и без таковой. Ряд общественных отношений могут существовать, не будучи облеченными в правовую форму, но в таком случае субъекты данных отношений лишаются права рассчитывать на вмешательство государства для защиты их интересов.
Правоотношение является, без сомнения, одним из самых дискуссионных правовых явлений. Это связано, во-первых, с тем, что нет единства в трактовке природы правоотношения. Во-вторых, неоднозначно оценивается роль правоотношения в механизме правового регулирования, в том числе в обеспечении эффективности правового регулирования. Авторы сходятся во мнении, что правоотношение – это урегулированное правом общественное отношение[24]. Трудности начинаются, однако, при определении соотношения формы и содержания в правоотношении.
Для понимания природы правоотношения первоочередное значение имеет раскрытие процесса реализации в нем правовой нормы. Общая правовая норма воздействует на конкретное общественное отношение, тем самым придавая ему новое качество – оно становится правоотношением. Таким образом, налицо двойственная природа правоотношения – это и реализация правовой нормы, и конкретное общественное отношение, облеченное в правовую форму. Правовое отношение нельзя свести ни к отдельному виду общественных отношений, ни только к их правовой форме. И в том и другом случае форма правоотношения отделяется от его содержания, а единство формы и содержания – ключ к пониманию явления. В правоотношении происходит качественный скачок из области долженствования в сферу действительности. Если воспринимать правоотношение только как правовую форму, некую абстракцию фактического отношения, не учитывая при этом материальное содержание, то речь будет идти только о сфере долженствования. Вместе с тем правоотношение – это реальное отношение. Если норма права – это общее, абстрактное, то правоотношение – конкретное, единичное.
Форма и содержание правоотношения, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, находятся в единстве и отделить их друг от друга можно лишь в целях научной абстракции. Содержание и форма едины и находятся в диалектической взаимосвязи, причем содержание определяет форму. Происходит это в правоотношении, по замечанию Р. О. Халфиной, двумя путями. Во-первых, содержание определяет форму опосредованно, через волю государства. Выбирая правовую форму для общественного отношения, государство исходит из объективных закономерностей развития содержания и возможностей воздействия на него права. Во-вторых, содержание непосредственно влияет на поведение участников отношения, формируя их волю. В формировании воли огромное место занимает и осознание требований правовой нормы. Если при создании правовой нормы были приняты во внимание различные факторы, влияющие на мотивацию поведения, сама норма была четко сформулирована, то реальное поведение субъектов не будет расходиться с предусмотренной нормой.
Однако нередко реальное поведение отличается от модели, предложенной юридической нормой, и именно в подобной ситуации особо проявляется ценность подхода Р. О. Халфиной. Рассмотрение правоотношения как единства формы и содержания, а значит, включение в это понятие не просто «должного» поведения лиц, но и их реального поведения позволяет глубоко проанализировать причины неэффективного воздействия правовой нормы на те или иные общественные отношения. Данный аспект является, как уже упоминалось, одним из ключевых в исследовании механизма правового регулирования. В этой связи представляется, что на стадии реализации субъективных прав и обязанностей правовое регулирование не всегда достигает своей цели, так как реальное поведение субъектов может отклоняться от предусмотренного в норме-модели. Более того, иногда реальное поведение лиц настолько отличается от заданной в норме модели, что возникает особый вид правоотношения – правонарушение. В таком случае вряд ли можно говорить об эффективности правового воздействия на общественные отношения, ведь целью правового воздействия является не просто воплощение велений юридической нормы в поведении лиц, предполагается, что это поведение будет правомерным. Без выяснения причин подобных отклонений от модели, заложенной в норме, характеристика механизма правового регулирования была бы неполной, их анализ необходим для повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.