Олег Сальков
Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

Полная версия

О. А. Сальков

* * *

(в ред. Федеральных законов от 10 июля 2012 г. № 117-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 23 июня 2014 г. № 160-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 234-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 301-ФЗ и от 29 июля 2017 г. № 244-ФЗ)

Сальков Олег Анатольевич, специалист в сфере технического регулирования и стандартизации, к.ю.н., сотрудник межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Введение

Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – комментируемый Закон) разработан и принят во исполнение пункта 7 ст. 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»^[1], в первоначальной редакции предписывавшего принять технические регламенты в течение семи лет со дня вступления в силу названного Закона (т. е. до 1 июля 2010 г.; с принятием Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»^[2] пункт 1 ст. 9 данного Закона был также дополнен перечнем первоочередных технических регламентов, которые должны были быть приняты до 1 января 2010 г.; однако, в этом перечне указание на технический регламент о требованиях пожарной безопасности не содержалось).

Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона, подготовлен МЧС России и внесен в Государственную Думу Правительством РФ в рамках реализации Программы разработки технических регламентов, утв. на основании предписания п. 12 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р^[3] (признано утратившим силу распоряжение Правительства РФ от 27 января 2011 г. № 86-р^[4]; распоряжением Правительства РФ от 23 ноября 2004 г. № 1511-р^[5] предусматривался ряд мер по реализации Программы разработки технических регламентов, данное распоряжение признано утратившим силу распоряжением Правительства РФ от 15 октября 2015 г. № 2059-р^[6]). Однако, все другие законопроекты о технических регламентах (а таковых насчитывает порядка полутора десятков) внесены депутатами Государственной Думы и (или) членами Совета Федерации.

В качестве обоснования необходимости принятия законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось на следующее:

в соответствии с действующим законодательством РФ нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности. Нормативное регулирование в области пожарной безопасности – установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (ч. 1–3 ст. 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»^[7]);

в настоящее время нормативная правовая база в области пожарной безопасности в основном сформирована и в целом обеспечивает реализацию мер противопожарной защиты в организациях, муниципальных образованиях и субъектах РФ. В то же время имеется ряд серьезных проблем. Во-первых, более двух тысяч нормативных документов, которые содержат свыше 150 тысяч требований, которыми сегодня руководствуются около 3 миллионов субъектов хозяйственной деятельности. Во-вторых, документы имеют различный юридический статус, часто противоречивы и дублируют друг друга. Все это затрудняет их применение как со стороны собственников объектов противопожарной защиты, так и со стороны надзорных органов;

Федеральным законом «О техническом регулировании» определено, что обязательные требования к продукции могут быть установлены только техническими регламентами. Не включенные в технические регламенты требования к продукции или к связанным с ней процессам не могут носить обязательный характер. В связи с этим крайне назрела необходимость существенной модернизации и реформирования нормативной базы в области пожарной безопасности.

Цель законопроекта определялась как обеспечение уровня защиты жизни и здоровья людей, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, соответствующей современному состоянию развития общества и экономики.

В пояснительной записке к законопроекту продекларировано, что он устанавливает общие принципы обеспечения пожарной безопасности и регламентирует систему требований в этой области. При этом обеспечивается комплексное решение следующих задач:

во-первых, внедряется система гибкого нормирования в области пожарной безопасности;

во-вторых, устанавливаются оптимальные обязательные противопожарные требования;

в-третьих, создаются необходимые условия для реализации конституционного права собственника по выбору вариантов противопожарной защиты объекта, а также обеспечения объективности и прозрачности процедур государственного надзора и контроля;

в-четвертых, устанавливаются общие требования пожарной безопасности к пожарно-технической продукции и продукции общего назначения;

в-пятых, формируются основы для внедрения современной системы независимой оценки пожарных рисков в Российской Федерации.

Кроме того, вырабатываются действенные меры, направленные на повышение персональной ответственности собственников за состояние пожарной безопасности.

Наряду с изложенным выше авторами законопроекта отмечено следующее:

принятие законопроекта позволит привести нормативную базу требований пожарной безопасности в соответствие с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании», сохранив преемственность подходов по обеспечению защиты объектов, проверенных многолетней практикой;

проект технического регламента соответствует принципам технического регулирования, так как предусматривает единые правила установления минимально необходимых требований по обеспечению пожарной безопасности продукции или связанных с ней процессов (объектов защиты), с учетом степени риска причинения вреда;

проект технического регламента соответствует интересам национальной экономики, так как соблюдение российскими производителями требований данного технического регламента позволит обеспечить нормативный уровень безопасности людей и предотвратить опасность причинения вреда третьим лицам в результате пожара и при этом не потребует дополнительных расходов государства на его реализацию. Проект технического регламента разработан с учетом тенденций и правил обеспечения пожарной безопасности в странах ЕС и других развитых странах, что будет способствовать преодолению технических барьеров в области международной торговли;

проект технического регламента соответствует уровню развития материально-технической базы, так как не содержит требований, которые отличаются от обязательных требований, действовавших на территории России до вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании»;

проект технического регламента соответствует уровню научно-технического развития, так как в основу проекта заложены существующие в настоящее время нормы и правила пожарной безопасности. При разработке проекта не вводились дополнительные ужесточающие требования;

проект технического регламента соответствует целям принятия технических регламентов, так как выполнение установленных в нем требований обеспечивает защиту жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охрану окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, согласно ст. 6 п. 1 Федерального закона «О техническом регулировании».

В комментируемый Закон внесены многочисленные изменения Федеральным законом от 10 июля 2012 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон 2012 г. № 117-ФЗ). Основанием для разработки проекта данного Закона явились поручения Президента РФ от 7 февраля 2009 г. № Пр-255 о повышении пожарной безопасности учреждений здравоохранения и социальной защиты с проживанием престарелых людей и детей, от 23 августа 2010 г. № Пр-2429 по увеличению противопожарных расстояний от границ застройки населенных пунктов до лесных массивов и от 18 сентября 2010 г. № Пр-2729 по обеспечению пожарной безопасности критически важных объектов.

Целью Закона 2012 г. № 117-ФЗ авторы его проекта обозначили совершенствование законодательных основ обеспечения эффективного функционирования системы предупреждения и ликвидации пожаров на объектах защиты с учетом практики применения комментируемого Закона, устранение избыточных технических барьеров в области пожарной безопасности, обеспечение более гибкого подхода к противопожарному нормированию и достижение в полной мере соответствия принципам технического регулирования.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона 2012 г. № 117-ФЗ, его основной идеей является установление минимально необходимых законодательных требований, определенных комментируемым Законом, обеспечивающих пожарную безопасность объектов защиты; при этом часть обязательных требований пожарной безопасности исключается из технического регламента и включается в своды правил пожарной безопасности, являющиеся нормативными документами добровольного применения; такие изменения способствуют достижению в полной мере соответствия нормативных правовых и нормативных основ функционирования системы предупреждения и ликвидации пожаров принципам технического регулирования, устранению избыточных технических барьеров, обеспечению более гибкого подхода к противопожарному нормированию.

Отдельные изменения внесены в комментируемый Закон Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон 2013 г. № 185-ФЗ), принятым, как и указано в его названии, в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»^[8].

Ряд изменений внесен в комментируемый Закон Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 244-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон 2017 г. № 244-ФЗ), в пояснительной записке к проекту которого отмечалось, что разработка законопроекта обусловлена:

наличием необоснованно высоких расходов у собственников на обеспечение пожарной безопасности объектов;

ограничением возможности выбора оптимальных способов обеспечения необходимого уровня пожарной безопасности объекта защиты;

жесткими обязательными требованиями пожарной безопасности, не позволяющими собственнику выбирать оптимальные варианты противопожарной защиты объекта;

большим количеством проверок, проводимых органами государственного пожарного надзора.

Раздел I. Общие принципы обеспечения пожарной безопасности

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Цели и сфера применения технического регламента

1. Настоящий Федеральный закон принимается в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Федеральный закон «О техническом регулировании»), не действуют в части, содержащей требования пожарной безопасности к указанной продукции, отличные от требований, установленных настоящим Федеральным законом.

2. Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты;

2) разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности;

3) разработке технической документации на объекты защиты.

3. В отношении объектов защиты специального назначения, в том числе объектов военного назначения, атомных станций, производственных объектов, объектов переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объектов уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, наземных космических объектов и стартовых комплексов, горных выработок, объектов, расположенных в лесах, наряду с настоящим Федеральным законом должны соблюдаться требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.

4. Техническое регулирование в области пожарной безопасности ядерного оружия и связанных с ним процессов разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, ликвидации и утилизации его составных частей, а также в области пожарной безопасности зданий и сооружений, объектов организаций ядерного оружейного комплекса Российской Федерации устанавливается законодательством Российской Федерации.

5. В отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации религиозного назначения требования пожарной безопасности устанавливаются соответствующим нормативным документом по пожарной безопасности.

1–2. В части 1 комментируемой статьи определены цели, в которых принят комментируемый Закон. Эти положения основаны на общей норме п. 1 ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 255-ФЗ^[9]), согласно которой технические регламенты принимаются в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. При этом в п. 2 указанной статьи установлено, что принятие технических регламентов в иных целях не допускается. Кроме того, следует иметь в виду, что согласно п. 2 ст. 7 названного Закона требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения указанных целей.

Часть 1 статьи также определяет содержание правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом. При этом в ч. 2 статьи определены области деятельности, в которых положения данного Закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения. Иначе говоря, в этих положениях определен предмет регулирования комментируемого Закона или, как указано в названии статьи, – сфера применения Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Предмет регулирования комментируемого Закона предопределен общими положениями ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» о содержании технических регламентов (этой же статьей определен и порядок применения технических регламентов). Так, согласно п. 3 указанной статьи технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента; технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в т. ч. в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения; технический регламент должен содержать требования энергетической эффективности и ресурсосбережения.

В соответствии с п. 6 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от вида нормативного правового акта, которым они приняты, страны и (или) места происхождения продукции или осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями, в том числе потребителями, с учетом положений п. 9 данной статьи.

В то же время предмет регулирования комментируемого Закона сформулирован в ч. 1 и 2 комментируемой статьи в несколько ином виде, нежели это следовало бы из приведенных положений Федерального закона «О техническом регулировании». Кроме того, обращает на себя внимание то, что предмет регулирования комментируемого Закона выходит за рамки данных положений, – согласно п. 2 ч. 2 комментируемой статьи положения данного Закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения и при разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» (до внесения Законом 2012 г. № 117-ФЗ изменения говорилось о федеральных законах о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности). При этом в ч. 1 статьи предусмотрено, что федеральные законы о технических регламентах, содержащие требования пожарной безопасности к конкретной продукции, не действуют в части, устанавливающей более низкие, чем установленные комментируемым Законом, требования пожарной безопасности (в этом положении просматривается аналогия с нормой ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О пожарной безопасности», предусматривающей, что законодательство субъектов РФ не действует в части, устанавливающей более низкие, чем названный Закон, требования пожарной безопасности).

Как предусмотрено в ч. 1 комментируемой статьи, технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», не действуют в части, содержащей требования пожарной безопасности к указанной продукции, отличные от требований, установленных комментируемым Законом (до внесения Законом 2012 г. № 117-ФЗ изменения предусматривалось несколько иное правило – предусматривалось, что федеральные законы о технических регламентах, содержащие требования пожарной безопасности к конкретной продукции, не действуют в части, устанавливающей более низкие, чем установленные комментируемым Законом, требования пожарной безопасности). Данное правило основано на следующих положениях п. 3 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании»:

содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории России и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент;

не включенные в технические регламенты требования к продукции или или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

3. В части 3 комментируемой статьи определена та часть сферы действия комментируемого Закона, которая одновременно является сферой действия в части установления требований пожарной безопасности нормативных правовых актов иных отраслей законодательства, нежели законодательство о техническом регулировании. Эта сфера охватывает регулирование в области пожарной безопасности объектов защиты специального назначения, среди которых в рассматриваемой норме названы объекты военного назначения, атомные станции, производственные объекты, объекты переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объекты уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, наземные космические объекты и стартовые комплексы, горные выработки, объекты, расположенные в лесах (следует обратить внимание на то, что этот перечень не определен как закрытый).

Соответственно, техническое регулирование в области пожарной безопасности указанных объектов защиты специального назначения осуществляется на основании как комментируемого Закона, так и Федеральных законов от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»^[10], от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»^[11], от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»^[12], от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»^[13], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»^[14] и от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»^[15], ЛК РФ, Законов РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах» (изложен полностью в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ)^[16], от 20 августа 1993 г. № 5663–1 «О космической деятельности»^[17] и от 21 июля 1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне»^[18].

В статье 5 Федерального закона «О техническом регулировании» (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 347-ФЗ^[19]) определены особенности технического регулирования в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции.

4. Часть 4 комментируемой статьи определяет изъятия из сферы действия комментируемого Закона. Согласно данной норме в эту сферу не входит, во-первых, техническое регулирование в области пожарной безопасности ядерного оружия и связанных с ним процессов разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, ликвидации и утилизации его составных частей, и, во-вторых, техническое регулирование в области пожарной безопасности зданий, сооружений, строений, объектов организаций ядерного оружейного комплекса России.

Как указано в рассматриваемой норме, такое регулирование устанавливается законодательством РФ. Среди основных актов законодательного уровня, в соответствии с которыми или на основе которых осуществляется такое регулирование, необходимо упомянуть об указанных выше Федеральных законах «Об обороне» и «О государственном оборонном заказе», а также о Федеральном законе от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов»^[20].

5. В части 5 комментируемой статьи предусмотрено, что в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России религиозного назначения требования пожарной безопасности устанавливаются соответствующим нормативным документом по пожарной безопасности.

Часть 5 включена в комментируемую статью Законом 2017 г. № 244-ФЗ с 31 июля 2018 г., т. е. по истечении года с момента вступления данного Закона в силу. Видимо, подразумевается, что в этот период должен быть принят соответствующий нормативный документ по пожарной безопасности, устанавливающий требования пожарной безопасности в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России религиозного назначения. Согласно части 3 ст. 3 Закона 2017 г. № 244-ФЗ со дня вступления в силу данного Закона и до дня вступления в силу ч. 5 комментируемой статьи требования комментируемого Закона в отношении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России религиозного назначения применяются в части, соответствующей объему работ по сохранению указанных объектов культурного наследия, если проектная документация на проведение таких работ содержит требования пожарной безопасности, направлялась на государственную экспертизу в соответствии с ГсК РФ и согласована соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.