Олег Федорович Шахов
Зарубежный опыт программно-целевого управления развитием местных сообществ
В Великобритании одним из ключевых принципов государственной политики является императив, согласно которому экономическое оживление лучше всего обеспечить посредством локального развития, нежели экзогенного перераспределения деятельности и ресурсов. Отсюда – необходимость приближения политики к местным центрам принятия решений[7].
3. Развитие комплексного подхода в формировании программ и оценке их эффективности. В зарубежных странах разработчики делают заметный упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии. Собственно экономическая сторона регионального программирования опирается на понятийный аппарат «теоретической экономики благосостояния». В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории действия программ.
Особое внимание при этом уделяется так называемым «внешним эффектам», таким, например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: «оценка затрат и результатов» и сопоставление затрат с эффектами».
4. Применение нового подхода к организации территориального планирования, в основу которого положена технология, обеспечивающая интеграцию стратегий, разрабатываемых на каждом уровне (муниципалитет, провинция, центральное правительство). Этот подход («подход РОМ[8]) впервые апробированный в Голландии, становится все более популярным в странах Западной Европы.
Важная отличительная черта нового подхода – внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («bottom-up»). Несмотря на то, что территориальное планирование было инициировано центральным правительством, оно осуществляет лишь общую координацию и финансирование, в то время как реально управляют проектами региональные и муниципальные власти.
Полный цикл «подхода РОМ» состоит из трех основных фаз: начальной, фазы планирования и фазы осуществления проекта. На начальной – выявляются проблемы, а также намечаются пути их решения. Обязательное условие – согласие всех сторон на участие в решении проблемы. Предварительная фаза заканчивается подписанием соглашения, которое знаменует начало второй фазы – фазы планирования. План действий составляется с участием всех заинтересованных сторон.
После одобрения плана стороны подписывают заключительное соглашение, которое наряду с другими соглашениями формирует пакет документов, направляемый на утверждение в парламент, ассамблею провинции, а также муниципалитет. В рассмотрении проекта принимают участие не только чиновники, но и представители различных целевых групп (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и др.), а также общественности.
После окончательных согласований проект переходит в заключительную фазу реализации[9].
Важная черта «подхода РОМ» – вовлечение в решение проблем всех заинтересованных сторон на основе диалога. Основная идея нового подхода – это то, что участвующие стороны достигают выгодных для себя решений на основе консенсуса[10].
Идея диалога между всеми заинтересованными участниками муниципального развития находит поддержку и в других странах. Ее принципиальным требованием является вовлечение в процесс разработки программных документов участников, представляющих разные группы (бизнес, образование, здравоохранение и др.), чьи интересы связаны с данным местным сообществом. Важно отметить, что речь об учете интересов не только внутренних групп, но и внешних организаций[11].
