Оксана Филипчук
Управление структурой доходов федерального бюджета Российской Федерации
© Филипчук О. А., 2013
© Издательский дом «НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА», 2013
Введение
Актуальность монографии. В настоящее время в России в доходной части бюджета преобладает доля доходов от экспорта углеводородов, что характеризует недостаточную эффективность функционирования внутренней национальной экономики. Отсутствие научно обоснованной концепции по управлению структурой доходов федерального бюджета приводит к несбалансированному долевому распределению доходов в экономическом развитии. Для того чтобы использовать доходную часть бюджета как инструмент обеспечения долгосрочной сбалансированности, необходимо рассмотреть зарубежный опыт управления структурой доходов и интерпретировать его под российскую экономику. Для этого требуется проанализировать отечественный и зарубежный вариант формирования структуры доходов федерального бюджета и на основе проведенного анализа сформировать новую эффективную модель управления структурой доходов и развития федерального бюджета России. Федеральный бюджет играет первостепенную роль в развитии экономики страны и реализации стратегических государственных целей.
Выбор эффективных методов и стратегий управления структурой доходов федерального бюджета позволяет обеспечить долгосрочную сбалансированность как микроэкономического, так и макроэкономического развития страны.
Научно обоснованный выбор стратегии управления структурой доходов должен отражать тенденции развития отечественной экономики и быть способным обеспечить устойчивое развитие национального производства, его инновационную активность и устойчивые позиции России на мировом рынке за счет улучшения инвестиционного климата и внешнеэкономических отношений.
Актуальность исследования обусловлена необходимостью:
– изучения теоретических основ и методологических аспектов, определяющих концепцию формирования структуры доходов федерального бюджета;
– изменения структуры доходов федерального бюджета с целью повышения эффективности управления данной структурой и функционирования бюджета в целом;
– выявления специфики построения доходной части на базе внутренних и внешних поступлений, нахождения и устранения существующих недостатков в структуре балансировки доходных составляющих;
– внедрения системной классификации факторов, влияющих на структуру доходов федерального бюджета;
– разработки факторной модели на макроуровне и микроуровне, способной обеспечить расчет прироста и потерь доходов федерального бюджета при условии изменения структуры доходов;
– исследования механизма импортозамещения и экспортной ориентации в системе мер по оптимизации управления структурой доходов федерального бюджета;
– выработки практических рекомендаций и стратегии управления структурой доходной части федерального бюджета Российской Федерации.
Степень научной разработки вопроса управления структурой доходов федерального бюджета представляет высокую значимость в экономической сфере. В современных публикациях российских экономистов наибольшее внимание уделяется расходной части как более «активному» элементу федерального бюджета. В отношении доходной части отдельно рассматриваются вопросы организации налогообложения доходов во внешней торговле и внутреннего налогообложения. Вместе с тем отсутствуют подходы к анализу места и роли управления структурой доходов федерального бюджета России как инструмента обеспечения его долгосрочной сбалансированности.
Объектом исследования является совокупность бюджетных отношений, возникающих при формировании доходов федерального бюджета Российской Федерации.
Предметом исследования является управление структурой доходов федерального бюджета как основой повышения эффективности деятельности федерального бюджета.
Цель исследования состоит в выработке методологических и практических рекомендаций по управлению структурой доходов федерального бюджета Российской Федерации, а также разработке стратегий, на базе которых необходимо провести структурное преобразование доходов федерального бюджета.
Для достижения этой цели были поставлены и решались следующие задачи:
– сформулировать концепцию формирования доходов федерального бюджета Российской Федерации в современной экономике и вывести наиболее расширенное и уточненное определение доходов федерального бюджета;
– изучить возможности расширения классификации доходных поступлений федерального бюджета для построения системной классификации факторов, влияющих на структуру доходов;
– комплексно рассмотреть формирование доходной части бюджета Российской Федерации с учетом изменения соотношений внешнеторговых доходов и доходов от внутренней экономики;
– провести сравнительный анализ формирования доходов федерального бюджета между Российской Федерацией, Королевством Норвегии и Федеративной Республикой Германия (выбор Германии в качестве ориентира экономического развития обусловлен тем фактом, что эта страна является ведущей экономикой европейского сообщества);
– провести SWOT-анализ доходов федерального бюджета для выявления ключевых рисков и угроз;
– разработать стратегию управления и двухфакторную модель управления доходами федерального бюджета, позволяющих обеспечить сбалансированность структуры доходов федерального бюджета Российской Федерации в долгосрочном периоде;
– оценить эффективность управления доходами федерального бюджета в рамках предлагаемой модели.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют принципы математического анализа и диалектической логики; изучение и обработка нормативно-правовых актов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия; изучение теоретической и фактологической базы, содержащейся в отечественной и зарубежной литературе, а также периодической печати; сбор и аналитическая обработка статистических данных; методы научного познания, системного анализа, дедуктивный, индуктивный, исторический, графический и сравнительный, исследования операций, имитационного моделирования и научного обобщения опыта построения экспортно-импортных операций в развитых рыночных экономиках.
В основе исследования лежат работы исторических и современных, отечественных и зарубежных экономистов: А. И. Архипова, С. А. Белозерова, Е. В. Бушмина, С. Ю. Глазьева, О. А. Гришановой, В. А. Слепова, Е. Н. Смольянинова, С. Н. Рябухина, Г. Г. Фетисова, Ю. И. Чунькова, Фредерика Бастиа, Макса Вебера, Хайнса-Дитера Вензеля, Ли Джиншан, Джэка Диамонда, Пола Дугласа, Джона Мейнарда Кейнса, Франсуа Кенэ, Чарльза Кобба, Акиры Кохсака, Пола Кругмана, Ванг Ксиаогуанг, Шьен Шьянг Ли, Эдуарда Мэнделя, Фу Шенг Хунг, Бернда Хайо и других.
Эмпирическую основу исследования составляют:
– Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные документы Министерства финансов Российской Федерации, проекты бюджетной стратегии, научные доклады академиков РАН, основные направления бюджетной и налоговой политики, заключения Счетной палаты Российской Федерации, Налоговый кодекс ФРГ, законодательные акты ФРГ, Гражданское уложение Германии;
– публикации периодической печати в российских и зарубежных экономических изданиях;
– статистические и аналитические данные органов государственной власти России, предоставленные Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной таможенной службой Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации, Федеральной налоговой службой Российской Федерации, Федеральной службой государственной статистики Российской Федерации, Министерством финансов ФРГ, Федеральной службой государственной статистики ФРГ – за период 2000–2013 гг.
Гипотеза исследования состоит в выработке мероприятий по стимулированию развития внутренней экономики на основе создания условий импортозамещения и экспортной ориентации на высокотехнологичное производство с высокой инновационной составляющей, что положительным образом отразится на структуре доходной части бюджета: возрастут общие доходы бюджета, а также доля поступлений от внутренней экономики. В этой связи со стороны Правительства необходимо четкое понимание, какой стратегии стоит придерживаться в области управления структурой доходов федерального бюджета как инструмента обеспечения его долгосрочной сбалансированности и эффективного экономического развития Российской Федерации.
Научная новизна заключается в оптимизации структуры доходной части федерального бюджета, основанной на увеличении объемов переработки сырьевых ресурсов отечественными предприятиями за счет сокращения экспорта сырья и на более широком использовании стратегии импортозамещения.
Наиболее существенные результаты, определяющие научную новизну исследования, полученные лично автором, заключаются в следующем:
– обоснована концепция, состоящая в том, что доходная часть федерального бюджета возрастает при сокращении поступлений от таможенных платежей в результате перераспределения части экспортных сырьевых ресурсов на внутреннюю переработку;
– разработана стратегия управления доходами федерального бюджета на основе проведенного SWOT-анализа доходов, состоящая в развитии трех ключевых направлений, учитывающих приоритеты формирования сбалансированной структуры доходов федерального бюджета в перспективе: улучшение инвестиционного климата, увеличение внутреннего экономического роста и наращивание потенциала;
– предложена двухфакторная модель управления доходами федерального бюджета на макро- и микроэкономическом уровнях, состоящая в обеспечении сбалансированности структуры доходов федерального бюджета Российской Федерации в долгосрочном периоде за счет использования факторов производственных мощностей и капитальных вложений в производство;
– проведена методологическая оценка эффективности управления доходами федерального бюджета, основанная на комплексном циклическом подходе и определяющая меру риска, цену риска и вероятность получения большего дохода федерального бюджета в рамках разработанной стратегии управления доходами.
Практическая значимость исследования состоит в разработке:
– рекомендаций по изменению структуры доходной части федерального бюджета Российской Федерации, а также по управлению данной структурой;
– методологических подходов к оценке эффективности управления доходами федерального бюджета Российской Федерации на основе прогнозных значений доходов и их структуры согласно выбранной стратегии и модели развития.
Результаты исследования могут быть использованы государственными органами: Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации при разработке проекта бюджета Российской Федерации; Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации при принятии и утверждении федерального бюджета Российской Федерации, а также в учебном процессе при изучении предметов «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».
Выработанные рекомендации позволяют повысить эффективность управления доходной частью федерального бюджета, перестроить структуру доходов федерального бюджета Российской Федерации и обеспечить долгосрочную сбалансированность структуры.
Логика и структура работы. Структура работы определяется логикой исследования, состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.
Глава 1
Концептуальные подходы к сущности и структуре доходов бюджета
1.1. Концепции формирования доходов бюджета в современной экономике
Определение понятия концепции представляет собой – понимание чего-либо, комплекс научно обоснованных взглядов или систему путей решения выбранной задачи. Так концепция определяет стратегию действий. Если мы применим понятие концепции в отношении формирования доходов бюджета, тогда можно утверждать, что концепция представляет собой понимание того, как формируются доходы бюджета в современной экономике, или комплекс научно обоснованных взглядов на подходы формирования бюджета, или же как определить стратегию действий в отношении данного формирования доходов. Объединив определения, получим, что концепция формирования доходов бюджета в современной экономике – это система научно обоснованных взглядов на подходы или стратегии по формированию доходов бюджета. Для того чтобы из данной системы научно обоснованных взглядов выбрать наилучший подход, необходимо рассмотреть подробнее, что представляет собой определение доходов бюджета, которое менялось с течением времени, обобщить существующие определения для формулировки наиболее уточненного определения доходов бюджета, а в частности, доходов федерального бюджета как основного финансового плана государства.
На протяжении развития экономической истории понятие формирования доходов бюджетов, то, из чего они складывались, что было их основой, менялось в зависимости от смены экономических доктрин, экономической политики, и прежде всего от смены бюджетной политики государства. Возьмем основные вехи истории экономических учений и общие характеристики каждого из периодов, чтобы выяснить, как изменялись идеи формирования доходов бюджета во временных промежутках в зависимости от изменения экономических мировоззрений государства.
Начнем с периода, когда начали появляться «школы» экономической мысли в более полном смысле этого слова. Рассмотрим период XV – начала XVIII вв., когда в большинстве европейских стран отстаивались идеи меркантилизма, идеи об удержании на территории страны драгоценных металлов, а иногда и увеличении потребительских благ как источника богатства государства и населения. Здесь мы получим определенное представление о том, как формируются доходы бюджета и какова их специфика. Так как деньгами в этот период были драгоценные или благородные металлы, то главным богатством государства меркантилисты считали накопление денег на территории страны, ограничение импорта в период раннего меркантилизма; идеи протекционизма экономической политики государства и доминирования торгового баланса в период позднего меркантилизма. Все это говорит о следующем: формирование доходов бюджета в данный период времени было нераздельно связано с торговлей и накоплением богатства государством и пополнением запасов бюджета в виде драгоценных металлов, которые являлись основой достатка, такое пополнение шло за счет увеличения денежного баланса, затем торгового баланса в совокупности с ограничениями импорта. Основной характеристикой политики меркантилистов в области бюджетирования, по мнению английского экономического историка Чарльза Уилсона, было – увеличение поступлений в государственный бюджет за счет активного сальдо торгового баланса и ежегодного превышения доходов над потреблением[1].
В свою очередь, физиократы, представители французской экономической школы, в период второй половины XVIII в. выдвигали концепцию самопроизвольного естественного порядка, где законодательная власть государства сводилась к поддержке образования, предприятий общественного характера и сохранению порядка на территории государства в виде охраны собственности и свободы в рамках законодательства. Основные характеристики данного периода с практической точки зрения: исследование сферы производства, отстаивание позиции свободного труда, свободы внутренней торговли, ограничение функций государства, и, немаловажный вклад, – в данный период было доказано превосходство прямых налогов над косвенными налогами[2]. Источником богатства считался труд в земледелии, при этом чистый доход полагался дарами природы. Все это говорит о следующем: формирование доходов бюджета в данный период времени было нераздельно связано с доходами из сфер производства и в основном земледелия, позиция бюджета была упрочена, налоговая база бюджета как один из источников его формирования предполагала в теории превалирование прямых налогов над косвенными.
Рассмотрим период конца XVIII–XIX вв., это период развития классической экономической теории. Возьмем английскую экономическую школу во главе с Адамом Смитом, основателем классической политической экономии. Классическая школа рассматривает вопросы происхождения денег, законов ценности и законов, которым подчиняется обмен товаров на деньги, а также концепции экономической стоимости и распределения богатства между классами. Основными характеристиками этой школы можно назвать следующие: была заложена научная основа методологических исследований рыночных экономических отношений, пропагандировался экономический либерализм. Можно предположить, что: формирование доходов бюджета в таких условиях базируется на доходах от производства, поскольку оно обогащает государство и не требует вмешательства в него. В результате свободно функционирующий рынок, без вмешательства государства в его деятельность, создает богатство в производственной сфере.
Следующий период XIX – начала XX в. это период неоклассической экономической теории, или маржинализма. Данная теория особенно выделяет значение распределения ограниченных ресурсов между конкурирующими экономическими агентами. Основными категориями для анализа в тот период были предельные величины. На микроуровне для определения дохода индивида и его распределение между потреблением и сбережением в неоклассической концепции используются функции потребления и сбережения. Рассмотрим макроуровень. Если брать теории, разработанные неоклассиками и применимые напрямую к государственным доходам, то прежде стоит рассмотреть теории предельной полезности и производительности, а также теорию общего экономического равновесия. Исходя из последней, механизм рыночного ценообразования и свободной конкуренции обеспечивает принципы функционирования теории государственных финансов, ныне существующих. Такие принципы, как: справедливое распределение доходов, а также справедливое и полное использование экономических ресурсов, – это так называемая теория благосостояния. Также важно отметить, что, в отличие от классиков, неоклассики рассматривали ценообразование не с одной лишь стороны производителя, а с обеих сторон: потребителя – это спрос и производителя – предложение. Поскольку и на макро-, и на микроуровнях неоклассическая концепция рассматривала основными объектами исследования отдельных физических лиц и домашние хозяйства, то отсюда сделаем вывод, что формирование доходов бюджета базируется в данном понимании на доходах физических индивидуумов и домашних хозяйств.
Перейдем к периоду XX в. и рассмотрим кейнсианское экономическое течение, названное в честь английского экономиста Джона Мейнарда Кейнса. Поскольку классическая теория не оправдала свою действенность и ярким примером ее нефункциональности была Великая депрессия 30-х гг. XX в. в США, то, как результат, появилась новая макроэкономическая теория Кейнса. Согласно его теории, в противовес классике, – кейнситанство утверждает, что рыночной экономике равновесие, которое обеспечивает полную занятость, не свойственно. Население склонно к сбережению части доходов, что приводит к ситуации, когда совокупный спрос меньше совокупного предложения. Именно поэтому государство должно вмешиваться в рыночную экономику и регулировать ее действия. Оно должно воздействовать на совокупный спрос путем стимуляции инвестиционной деятельности и увеличения денежной массы[3]. Так недостаток спроса будет компенсирован, в том числе за счет бюджетного финансирования. Основной характеристикой данного периода является государственное регулирование рыночных отношений, ключевые рассматриваемые понятия – доход и занятость. Отсюда можно сделать следующий вывод: формирование доходов бюджета происходило за счет деятельности рынка, при регулировании государства, которое стало выполнять экономические функции и допускало несбалансированность бюджета в сторону бюджетного дефицита как основного способа стимулировать рыночный спрос.
В середине XX в. появилась концепция монетаризма, одним из основоположников которой является Милтон Фридман. Когда в 70-х гг. XX в. в США снова был кризис, сопровождавшийся одновременно высокой безработицей и инфляцией (стагфляция), то появилась новая экономическая школа, которая отвергала часть постулатов кейнсианской модели, – макроэкономическая теория монетаризма. Согласно этой теории определяющим фактором развития экономики является количество денег в обращении, причем государственная регулирующая роль должна ограничиваться именно контролем над денежным обращением. Основные идеи монетаризма: регулирующая роль государства должна быть умеренна и проявляться в основном в сфере денежного обращения, так как рыночная экономика есть самостоятельно регулируемая система, необходимость сокращения бюджетного дефицита, поскольку дефицит бюджета – причина инфляции, которая должна подавляться любым способом. Формирование доходов бюджета в данной концепции предусматривает поступления от деятельности рыночной экономики, при этом увеличение поступлений возможно за счет увеличения налогов и сокращения расходов бюджета.
В середине XX в. появилась теория «нового индустриального общества». Ее автор Джон Кеннет Гэлбрейт[4]. Данная теория берет основы из теории институционализма, которая появилась еще в начале XX в., и подход которой заключался в том, чтобы не ограничиваться анализом экономических категорий и процессов в чистом виде, а учитывать также и внеэкономические факторы. Но главная особенность новой теории – это господство техноструктуры корпорации. Автор теории американец и делит американскую экономику на две системы: рыночную и планирующую, деление происходит по принципу наличия сложной организации и инновационной техники. Рыночная система состоит, по его теории, из мелких фирм, а планирующая – из крупных технических корпораций. В понимании Гэлбрейта разделение на две системы подразумевает разделение экономической власти, и поскольку крупные корпорации имеют преимущество в области контроля цен и издержек, то данная система более совершенна в отличие от рыночной. Автор в своей теории не отказывается от вмешательства государства, но считает, что оно необходимо для решения глобальных проблем, в том числе тех проблем, которые возникают при конфликте рыночной и планирующей систем. Основные идеи данной теории выражаются во введении прогрессивного налогообложения с целью сокращения разрыва в доходах населения, национализации крупных фирм в военной отрасли и осуществлении государством мероприятий по стабилизации цен и заработной платы. Тогда, исходя из сущности данной теории, можно сделать вывод о том, как с данной точки зрения представляется формирование доходов бюджета государства: основой формирования доходов являются технологичные корпорации в области производства, со стороны населения, как физических лиц, так и индивидуальных предпринимателей, основой доходов бюджета предполагается прогрессивное налогообложение доходов индивидуумов.
Так, кратко рассмотрев ключевые идеи и подходы к формированию государственного бюджета на протяжении более чем пяти веков, подведем итог и перейдем к современным концепциям и взглядам. На протяжении веков менялись концепции формирования доходов бюджета, направления и развития экономики государства и ключевые элементы развития. За рассмотренный период под ключевыми элементами экономики и источниками формирования доходов бюджета государства понимались изначально торговля, на смену торговле пришел доход с земель, который сменился доходами от деятельности производства, затем ключевую роль перенесли на физических лиц и хозяйственную деятельность. Более того, помимо того, что экономисты и государство меняли мнение относительно вопроса, на какие источники должны опираться доходы федерального бюджета, они меняли свое мнение относительно того, возможна ли для стабильного существования экономики ситуация, когда расходы бюджета превышают его доходы, и насколько дефицит бюджета может мешать эффективному развитию. «Государство», после неудачной попытки соблюдения дефицитного бюджета, также столкнулось с вопросом, насколько рационально увеличение налогов в качестве основного источника формирования доходов при одновременном сокращении расходов и на кого стоит возлагать перспективы расчетов будущих доходов бюджета – на малые предприятия или высокотехнологичные крупные корпорации. Прежде чем мы поймем, что на данный момент является базой формирования доходов бюджета (федерального бюджета в первую очередь) и какой наилучший подход к его формированию, сравним определения понятий доходов бюджета различных экономистов и сведем их к одному – более объемлющему и емкому определению.