О. В. Кириченко
Воздушное право
© ООО «Юстицинформ», 2019
Список сокращений
АБ авиационная безопасность
АНВ акт незаконного вмешательства
АОН авиация общего назначения
АП авиационное происшествие
АТ авиационная техника
БАС беспилотная авиационная система
БПЛА беспилотный летательный аппарат
ВК РФ Воздушный кодекс Российской Федерации
ВС воздушное судно
ВПР высота принятия решения
ВТ воздушный транспорт
ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации
ГосПБП Государственная программа по безопасности полетов
ГСГА Государственная служба гражданской авиации
ДВТ Департамент воздушного транспорта
ЕК Евроконтроль
ЕК ГА Европейская конференция гражданской авиации
ЕС ОрВД Единая система организации воздушного движения
КоАП Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ЛЭ летная эксплуатация
МАК Межгосударственный авиационный комитет
МАО Международные авиационные организации
МВЛ местная воздушная линия
МВП международное воздушное право
МВС международное воздушное сообщение
МГА Министерство гражданской авиации
МРОТ минимальный размер оплаты труда
ООН Организация Объединённых наций
ОрВД организация воздушного движения
ПВП правила визуальных полетов
ППП правила полетов по приборам
РЛЭ руководство по летной эксплуатации
РУБП руководство по управлению безопасностью полетов
САБ служба авиационной безопасности
СЛГ сертификат летной годности
СПЗ специальные права заимствования
СУБП система управления безопасностью полетов
СЭ сертификат эксплуатанта
ТБ транспортная безопасность
ТК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации
ТО техническое обслуживание
УВД управление воздушным движением
УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации
УТБ Управление транспортной безопасности
ФАВТ Федеральное агентство воздушного транспорта
ФСНСТ Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
ФАП Федеральные авиационные правила
ФП ИВП Федеральные правила использования воздушного пространства
IATA International Air Transport Association – Международная ассоциация воздушного транспорта
ICAO International Civil Aviation Organization – Международная организация гражданской авиации
NOTAM Notice To Airmen – информация об изменениях в правилах проведения и обеспечения полетов и аэронавигационной информации
PANS Procedures for Air Navigation Services – правила аэронавигационного обслуживания
SARPS Standards and Recommended Practices – Стандарты и Рекомендуемая практика
SUPPS Supplementary Procedures – дополнительные региональные правила
Введение
Развитие гражданской авиации в России, появление новых сфер ее применения вызвало необходимость создания адекватной системы воздушного права с детальной регламентации всех сторон ее деятельности.
Формирование нормативно-правовой базы требует соблюдения общего концептуального соотношения вновь вводимых правовых норм с уже действующим законодательством, с национальной и международной практикой его применения.
Знание особенностей правового регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации, деятельности гражданской авиации, а также юридической ответственности за правонарушения на воздушном транспорте позволяет специалистам гражданской авиации успешно решать профессиональные задачи и служит гарантией обеспечения законности и правопорядка в гражданской авиации.
Основой высокого уровня профессионализма, необходимого для осуществления авиационной деятельности в современных условиях, является качественная подготовка специалистов, учитывающая быстроизменяющиеся тенденции развития гражданской авиации. Важно отметить, что преподавание правовых дисциплин является составной частью подготовки специалиста в любой сфере деятельности, в т. ч. и в области гражданской авиации.
Целью изучения дисциплины «Воздушное право» является формирование у обучающихся знаний и современного представления о развитии воздушного права, его основных правовых институтов. У обучающихся необходимо и важно сформировать правомерное поведение, направленное на соблюдение действующего воздушного законодательства, обучить авиационный персонал грамотному применению норм воздушного права, а также правильному толкованию действующего законодательства в данной сфере.
Тема 1
Основы правового обеспечения государственного регулирования деятельности в области гражданской авиации
Одним из основных способов управления воздушным транспортом является правовое регулирование. Установление правовых норм определяется необходимостью упорядочить данную сферу человеческой деятельности, сделать ее максимально безопасной. Первоочередной задачей государства является определение правового режима воздушного пространства, своего суверенитета над ним, обеспечение безопасности полетов ВС, максимальной надежности авиационной техники, аэродромов, установление требований к лицам авиационного персонала, а с появлением новых сфер применения авиации – урегулирование коммерческой деятельности в области гражданской авиации.
1.1. Предмет и система воздушного права
Воздушное право – совокупность правовых норм, устанавливающих порядок использования воздушного пространства в целях авиации и эксплуатации воздушного транспорта. Воздушное право не является самостоятельной отраслью права, а представляет собой отрасль права, сочетающую в себе нормы нескольких отраслей права, которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения: нормы конституционного права (суверенитет над воздушным пространством), нормы гражданского права (перевозки пассажиров, грузов), нормы административного права (порядок регистрации воздушных судов, аэродромов) и т. д.
Основанием объединения этих правовых норм в рамках воздушного права является специфика работы гражданской авиации, однако область применения авиации столь широка, что охватить все виды возможных правоотношений только с помощью норм воздушного права не представляется возможным. Поэтому воздушное право России тесным образом взаимодействует с другими отраслями единой системы права.
Предмет воздушного права составляют общественные отношения, возникающие при использовании воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации. При этом к воздушному праву относятся лишь те общественные отношения, которые непосредственно связаны с деятельностью гражданской авиации.
В частности, воздушным правом регулируются отношения, связанные с выполнением полетов в воздушном пространстве, требования к экипажам и воздушным судам гражданской авиации, к аэродромам и аэропортам и т. д. Не относятся к воздушному праву отношения, возникающие в связи с полетами космических объектов через атмосферу при взлетах и посадках.
Как и любая отрасль права, воздушное право обладает своим методом правового регулирования, т. е. приемами и способами, с помощью которых регулируются отношения, составляющие его предмет. Так как в процесс правового регулирования отношений на воздушном транспорте вовлечены нормы других отраслей права, то и методы регулирования этих отношений заимствуются у других отраслей российского права.
Под системой той или иной отрасли права понимается совокупность отдельных институтов, составляющих содержание данной отрасли. Правовой институт – это законодательно обособленная совокупность правовых норм, обеспечивающих комплексное регулирование определенной группы взаимосвязанных правоотношений.
Воздушное право представляет собой стройную систему правовых институтов, органически связанных друг с другом. Законодательной основой формирования системы воздушного права его основных институтов является Воздушный кодекс (ВК) РФ, в котором система воздушного права представлена следующим образом:
Глава I. Общие положения, определяющие исходные принципы, предмет и сферу применения воздушного законодательства.
Глава II. Государственное регулирование использования воздушного пространства.
Глава III. Государственное регулирование деятельности в области авиации.
Глава IV. Государственный контроль за деятельностью в области авиации.
Глава V. Воздушные суда.
Глава VI. Аэродромы, аэропорты и объекты единой системы организации воздушного движения.
Глава VII. Авиационный персонал.
Глава VIII. Экипаж воздушного судна.
Глава IX. Авиационные предприятия.
Глава X. Полеты воздушных судов.
Глава XI. Международные полеты воздушных судов.
Глава XII. Авиационная безопасность.
Глава XIII. Поиск и спасание.
Глава XIV. Расследование авиационного происшествия или инцидента.
Глава XV. Воздушные перевозки.
Глава XVI. Авиационные работы.
Глава XVII. Ответственность перевозчика, эксплуатанта и грузоотправителя.
Современное российское право весьма сложно по своему содержанию, его система многофункциональна и неоднородна. Формирование науки воздушного права тесным образом связано с историей развития гражданской авиации, и оно подчиняет своему правовому воздействию широкий круг вопросов: функции и полномочия органов государственной власти в области авиации, порядок и условия допуска к использованию воздушного пространства авиационной техники, обеспечение безопасности полетов, деятельность аэродромов и аэропортов, коммерческих авиапредприятий, классификацию воздушных судов, их летную годность и т. д.
1.2. Источники воздушного права
Под источниками права понимаются способы закрепления и выражения правовых норм. Источники права – это внешние формы выражения юридических норм.
Различаются следующие основные источники (формы) права: нормативно-правовой акт, нормативный договор, судебная практика, правовой обычай.
Нормативно-правовой акт
Нормативно-правовой акт – акт, устанавливающий нормы права, вводящей их в действие, изменяющий либо отменяющий их. Нормативно-правовой акт являются основным источником современного права, в том числе российского. Нормативно-правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов государства или всенародным волеизъявлением (референдумом). Среди современных источников права нормативно-правовой акт занимает ведущее место. Он объединяет в себе общеобязательные правила поведения, которые создаются и охраняются государством. В отличие от других источников права, нормативные акты наиболее полно и оперативно отражают изменяющиеся потребности общественного развития, обеспечивают необходимую стабильность и эффективность правового регулирования. К их числу относятся законы и подзаконные акты.
Закон является одним из видов нормативно-правовых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов. Закон, таким образом, является фундаментальным юридическим актом, служит базой, основой и ориентиром для правотворческой деятельности органов государственной власти.
Подзаконные нормативные акты многообразны и образуют сложную иерархическую систему. Подзаконный нормативный правовой акт – это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития. Юридическая сила подзаконных актов, сфера их действия (по территории, по лицам, по предмету) зависят от государственного органа, издавшего акт, в государственном аппарате – от его компетенции.
Среди подзаконных нормативных актов федерального уровня наивысшей юридической силой обладают указы Президента РФ.
Это вытекает из его конституционного статуса главы государства. Следующим по юридической силе видом подзаконных нормативных актов являются постановления Правительства РФ, которые носят общегосударственный характер. Примерно каждый третий федеральный закон содержит поручение Правительству разработать «в свое исполнение» те или иные нормативные акты.
Согласно статье 115 Конституции РФ Правительство РФ издает также распоряжения. Акты Правительства РФ не могут противоречить федеральным законам и указам Президента РФ.
В Российской Федерации правом издания подзаконных нормативных актов также наделены исполнительные органы субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.
В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области ГА (ведомственные акты). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч. 1 ст. 112 Конституции.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде: постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Акты, изданные в ином виде (например, директив и др.) не должны носить нормативный правовой характер.
Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.
Так, в соответствии с п. 7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, ФСНСТ не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Установление пределов действия нормативно-правового акта предполагает установление его действия во времени, в пространстве и по кругу лиц (рис. 1).
Акты уполномоченного органа в области гражданской авиации по содержанию могут быть индивидуального применения и нормативного характера. Нормативные акты, подготовленные федеральными органами исполнительной власти, регулирующие права и свободы граждан, а также акты межведомственного характера, устанавливающие правовой статус организации подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр[1]. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Изменения и дополнения, вносимые в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами.
Нормативный правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти и признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит размещению (опубликованию) на «Официальном интернет-портале правовой информации»[2] в течение 10 дней. Порядок вступления нормативного правового акта в силу определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим его.
Краткая характеристика видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти представлена в Приложении 1.
Нормативный договор
Нормативный договор – это соглашение 2-х и более субъектов правотворчества, которое регулирует между ними отношения путем установления взаимных прав и обязанностей, имеющих нормативный характер.
Субъекты, заключающие нормативные договоры, обладают «нормативной властью», определенной самостоятельностью, выражают добровольное волеизъявление. Но юридическую силу нормативному договору в Российской Федерации придает закон, в котором устанавливаются виды договоров, круг субъектов, имеющих право на их заключение, процедуры их заключения, исполнения и взаимной ответственности за их невыполнение.
По критерию действия в пространстве нормативные договоры делят на две основные группы: внутригосударственные договоры и международные договоры Российской Федерации. Статья 3 ВК определяет, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ВК РФ, следует применять правила международного договора.
Рис. 1. Пределы действия нормативно-правого акта
Правовой обычай
Под правовым обычаем понимается санкционированное государственной властью и обеспечиваемое мерами государственного принуждения и защиты правило поведения, сложившееся на основе многократного применения в общественной практике. В настоящее время правовой обычай в России является вспомогательным источником права. На правовой обычай делается ссылка в тексте того или иного нормативного акта, однако текст такого обычая не приводится. Если текст обычая включен в нормативный акт, то обычай теряет свою юридическую природу и становится частью нормативного акта.
В современной правовой системе Российской Федерации правовой обычай среди других источников права по объему регулирования общественных отношений занимает незначительное место.
На правовой обычай делается ссылка в тексте того или иного нормативного акта, однако текст такого обычая не приводится. Если текст обычая включен в нормативный акт, то обычай теряет свою юридическую природу и становится частью нормативного акта.
В современной правовой системе Российской Федерации правовой обычай среди других источников права по объему регулирования общественных отношений занимает незначительное место.
Источником воздушного права являются также законодательные акты СССР, регулирующие отношения, связанные с транспортом. Указанные законодательные акты применяются на территории РФ постольку, поскольку они не противоречат действующему законодательству (ст. 136 ВК РФ).
1.3. Нормы воздушного права и их реализация
«Норма» (лат.) означает правило, образец, точное предписание. Каждая норма права является образцом (моделью) типового общественного отношения, который устанавливается государством. Он определяет границы возможного или должного поведения людей, меру их внутренней и внешней свободы в конкретных взаимоотношениях. Под внутренней свободой понимается способность воли субъекта сознательно избирать тот или другой вариант поведения, под внешней свободой – возможность действовать вовне, преследовать и осуществлять определенные цели во внешнем мире. Указанные обстоятельства определяют в конечном итоге структуру любой нормы воздушного права, каждая из составляющих частей которой (гипотеза, диспозиция, санкция) дает ответ на поставленные выше вопросы.
Для воздушного права характерно то обстоятельство, что составные части правовых норм, как правило, зафиксированы в различных местах. Гипотеза и диспозиция часто совмещаются, а санкция может быть вообще отделена и представлена в другой норме или даже ином нормативном правовом акте.
В большинстве случаев в нормах воздушного права в прямом виде не зафиксирована возможность применения санкций за нарушения воздушного законодательства. В статье 4 Воздушного кодекса РФ определена стратегия применения санкций за нарушения действующих правил «Лица, виновные в нарушении воздушного законодательства Российской Федерации, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Нормы воздушного права излагаются в отдельных статьях правовых актов. Статья может содержать несколько правовых норм, либо, наоборот, одна норма может быть представлена в нескольких статьях нормативного правового акта.
Умение определять элементы нормы воздушного права является необходимым условием правильного понимания смысла этой нормы и правильного ее применения на практике.
Норма воздушного права по своему содержанию носит общий характер. Она не предполагает конкретных исполнителей, рассчитана на многократное применение.
Рис. 2. Графическая интерпретация структуры нормы права
В процессе реализации норм воздушного права происходит сообразование поведения субъектов правоотношений с правилами, изложенными в правовой норме. Можно выделить четыре формы реализации норм права: соблюдение, исполнение, использование и применение.
Соблюдение норм воздушного права означает воздержание от действий, отнесенных воздушным законодательством к разряду запрещенных.
Исполнение норм воздушного права предусматривает обязательное совершение определенных, предписанных этими нормами действий или выполнение конкретных обязанностей.
Использование норм воздушного права предлагает реализацию конкретными лицами своих прав. Например, предоставляя услуги и льготы пассажирам гражданских воздушных судов (ГВС) законодатель определяет права пассажира, которыми он может воспользоваться, а может и не воспользоваться.
Самостоятельным видом реализации норм воздушного права является применение. Эта форма реализации норм воздушного права имеет место в процессе властной деятельности должностных лиц, которая состоит в применении общего правила к конкретному случаю и издании актов применения.
Классификация правовых норм по различным основаниям приведена в Приложении 1.
