Наталия Феликсовна Кислицына
Международные транспортные организации

Полная версия

Введение

Публикация лежащей перед вами книги вызвана необходимостью создания учебного пособия по одной из наиболее значимых дисциплин в подготовке специалистов бакалавров по направлениям, связанным с международными транспортными коммуникациями.

В учебном пособии «Международные транспортные организации», не претендующем на исчерпывающую характеристику заявленного предмета, даются основные теоретические понятия, раскрывающие содержание, классификацию и краткие сведения, позволяющие студентам составить целостное представление об особенностях, компетенциях различных типов международных транспортных организаций.

Подача учебного материала начинается с общей характеристики понятия «международные организации» и их основополагающих признаков. Авторами особо акцентируется внимание на том, что далеко не все институты, выходящие за пределы национальной юрисдикции и участвующие в мировом политическом процессе, объединяются этим понятием, так как международными организациями являются только те из них, которые учреждаются субъектами хотя бы двух государств, имеют конвенциональную основу, правосубъектность и цели, не противоречащие принципам и нормам ООН.

Материал о международных организациях сопровождается специальной справкой об Организации Объединённых Наций как основной международной организации, объединяющей в своём составе несколько структур, осуществляющих регулирование в том числе и международной транспортной деятельности.

Имея в виду самый влиятельный сегмент международных организаций, авторы посвятили третью главу пособия деятельности международных межправительственных организаций (ММПО) в сфере транспорта. При описании международных межправительственных организаций в задачу составителей пособия не входило их полное описание. Преследовалась иная цель – дать информацию, позволяющую сформировать общее представление о деятельности этого типа международных организаций в транспортной отрасли.

Изложению материала главы предшествует краткая историческая справка о международных межправительственных организациях и их роли в становлении международного транспортного порядка и формировании единых правовых норм международного транспортного сообщения.

Из содержания главы можно подчерпнуть сведения о том, как по мере развития международной транспортной системы расширялся круг компетенций международных межправительственных организаций по их институционализации и управлению.

Благодаря привлечению материала, касающегося действующих ММПО при организации международного транспортного сообщения, авторам пособия удалось показать специфику этих институтов, осуществляющих деятельность на различных видах транспорта (ОСЖД, ИКАО, ИМО и т. д.) и на разных уровнях, как глобальном, так и региональном.

Специальная глава пособия посвящена самому многочисленному виду международных организаций, действующих в транспортной сфере, – международным неправительственным организациям (МНПО). Учебный материал, представленный в этой главе, раскрывает сущность разноплановой деятельности этого института по совершенствованию международного транспортного сообщения. На основе привлечения большого материала в учебнике даётся характеристика специфических черт, целей и структуры международных неправительственных организаций, их региональной и видовой специфики. Особым сюжетом стало положение о расширении компетенций и масштабов деятельности МНПО в глобальных транспортных коммуникациях, их возрастающей роли в формировании международного транспортного права.

Для удобства пользователей авторами разработан справочный аппарат в виде перечня организаций и аббревиатур, упомянутых в тексте, на русском и английском языках.

Прилагаемый список рекомендуемой литературы может стать подспорьем студентам в организации самостоятельной работы.

В целом учебное пособие «Международные транспортные организации» предназначено для получения дополнительной информации, связанной с правовыми аспектами функционирования основных видов транспорта.

Глава 1
Международные организации – субъекты международного публичного права

1.1. Международные организации: понятие и признаки

В соответствии с нормами и принципами международного публичного права международные организации рассматриваются в качестве вторичных субъектов. Это означает, что любая международная организация производна, создана первичными субъектами международного права – суверенными государствами. В настоящее время не существует общепризнанного определения понятия «международная организация», которое было бы зафиксировано в международно-правовом документе. Однако доктриной международного права были сформулированы критерии, которым должна отвечать международная организация, чтобы считаться таковой и быть признанной всеми субъектами международного права. Это – её основные и дополнительные признаки. Отсутствие у объединения хотя бы одного из основных признаков исключает для него возможность рассматриваться в качестве международной организации.

К основным признакам, характеризующим международную организацию, относятся:

1. Объединение нескольких суверенных государств. Членами международной организации могут быть суверенные государства. Кроме того, в международном праве существуют такие понятия, как «ассоциированные члены» и «наблюдатели».

Ассоциированные члены – «неполноправные члены международной организации, участвующие в её работе с правом совещательного голоса, т. е. они не участвуют в голосовании и их представители не могут избираться в органы международной организации»¹.

Наблюдатели – «представители государственных и международных организаций, направленные для участия в работе международной межправительственной организации, международных конференциях и других международных мероприятиях. Они не являются её членами, не имеют права участвовать в голосовании и их представители не могут быть избраны в органы международной организации»².

Необходимо иметь в виду, что членами международной организации могут быть и другие международные организации.

2. Создание международной организации на основе учредительного документа (договор, устав). Учредительный документ представляет собой правовую основу деятельности международной организации. Как правило, в качестве учредительного документа выступает многосторонний договор.

Название учредительного документа (устав, договор, пакт и т. д.) международной организации не влияет на его правовой статус. Учредительный документ содержит в себе не только права и обязанности субъектов, создающих международную организацию, но и положения о её учреждении, в которых в обязательном порядке указывается компетенция организации, полномочия, цели и принципы, организационная структура, статус её членов, персонала и т. д.

В истории международного права были случаи, когда международные организации создавались не на основе многостороннего договора, а как реализация резолюций иных международных организаций в качестве вспомогательных органов.

3. Наличие постоянной организационной структуры международной организации. В любой международной организации существует система постоянно действующих органов (высшие, исполнительные, административные и вспомогательные).

Высший орган (ассамблеи, конгрессы, конференции и т. д.) – как правило, работает сессионно (часто встречается его другое название – пленарный или сессионный). В его состав входят все члены международной организации. Каждый член организации имеет один голос вне зависимости от территории, которую он представляет, численности населения, а также экономического и военного потенциала (это в том случае, если речь идёт о международных межправительственных организациях).

Вопросы, подлежащие рассмотрению на сессиях, имеют как важное международное значение, так и для работы самой организации (это её бюджет, принятие новых членов, избрание её руководящих органов и т. д.).

Исполнительный орган – постоянно действующий орган международной организации с ограниченным членским составом. Избрание в его члены осуществляется в соответствии с определёнными критериями, такими как справедливое географическое представительство; специфические интересы; наибольший финансовый вклад; равное представительство групп государств с несовпадающими интересами.

Цель исполнительного органа – повседневная работа, выполнение решений высшего органа между его сессиями и принятие оперативных решений.

Административный орган, как правило, это – секретариат международной организации во главе с генеральным секретарём или генеральным директором. Главная задача секретариата – обеспечить постоянную и ритмичную работу организации. Сотрудники работают на условиях найма.

Вспомогательные органы – это комитеты, комиссии по специальным вопросам, созданные главными органами международной организации.

4. Обладание международной правосубъектностью. С точки зрении теории права и государства в понятии «правосубъектность» можно выделить три основных компонента: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность субъекта права. Указанные компоненты обладают определённой спецификой в связи с тем, что речь идёт именно о международной правосубъектности.

Применительно к международным организациям правоспособность выражается в возможности вступать в договорные взаимоотношения как с государствами, так и международными организациями. Указанные взаимоотношения чётко регламентированы Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (1986 г.). В конвенции указывается: «Международная организация обладает такой правоспособностью заключать международные договоры, которая необходима для выполнения её функций, её целей и задач»³. Согласно ст. 6 конвенции «договорная правоспособность международной организации регулируется правилами этой организации»⁴ и носит договорный характер. Именно договор является правовой основой деятельности международной организации, именно его содержанием ограничивается её деятельность, т. е. ни одна международная организация не имеет права выйти за пределы своих полномочий, обозначенных в уставном документе.

Международная дееспособность означает способность своими действиями реализовывать имеющиеся права и обязанности. Это включает участие организации в международном нормотворчестве, подразумевающее её деятельность, направленную на создание, изменение, совершенствование или отмену международно-правовых норм, которым обладают только международные межправительственные организации. При этом, с одной стороны, не стоит забывать о возможности международной организации как вторичного (производного) субъекта международного права самостоятельно выступать на международной арене, что означает определённую независимость действий, а с другой – надо всегда помнить об ограничениях, налагаемых на неё учредительным документом⁵.

Третьим компонентом международной правосубъектности международных организаций выступает деликтоспособность.

Международные организации, являясь субъектами международно-правовой системы, несут ответственность, основаниями для привлечения к которой могут стать нарушения следующего характера: общепризнанных норм и принципов международного права; норм учредительного документа международной организации; норм внутреннего права международной организации.

Следует сказать и о таких формах международно-правовой ответственности международных организаций, как политическая и материальная. Политическая ответственность выражается в форме извинения; наложение на неё определённых дополнительных обязанностей; лишение определённых прав, а материальная ответственность предусматривает возмещение ущерба.

5. Разработка и принятие бюджета. Для любой международной организации как самостоятельного субъекта международного права необходимо финансирование для выполнения поставленных задач, целей и функций. В этой связи её высший орган в обязательном порядке каждый год принимает бюджет. Как правило, международные организации формируют бюджет из взносов государств-членов или иных участников, если говорить о неправительственной организации.

Таким образом, международная организация – это объединение государств, ассоциаций и иных участников международных отношений, основой которого является международный многосторонний договор для достижения определённых целей, имеющее постоянно действующую систему органов, обладающее международной правосубъектностью и созданное в соответствии с нормами и принципами международного права. Всеми указанными признаками на сегодняшний день обладает единственная в своём роде универсальная межправительственная международная организация – Организация Объединённых Наций (ООН), созданная после окончания Второй мировой войны в 1945 г.

Справочно:

Организация Объединённых Наций – ООН (The United Nations Organization – UNO, UN) – международная организация, созданная по инициативе СССР и других ведущих участников антигитлеровской коалиции на основе добровольного объединения усилий суверенных государств в целях поддержания и упрочения международного мира и безопасности и развития сотрудничества между ними.

Главными этапами на пути разработки основ деятельности ООН и её структуры стали Московская (1943 г.), Думбартон-Окс (1944 г.), Крымская (Ялтинская) (1945 г.), Сан-Францисская (1945 г.) конференции. Устав ООН, подписанный 26 июня 1945 на Сан-Францисской конференции, вступил в силу 24 октября 1945. Ежегодно 24 октября отмечается как День ООН.

ООН призвана играть важную роль в деле сохранения мира, предотвращения ядерной войны, прекращения гонки вооружений и разоружения.

Члены ООН обязались действовать в соответствии со следующими принципами: суверенное равенство государств; добросовестное выполнение обязательств, принятых по Уставу; разрешение международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость; отказ в международных отношениях от угрозы силой или её применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и другим образом, несовместимым с целями ООН; оказание ООН всемерной помощи во всех действиях, предпринимаемых ею в соответствии с Уставом и отказ от оказания помощи любому государству, против которого ООН предпринимает действия превентивного или принудительного характера.

Главными органами ООН являются: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Совет по опеке, Международный суд и Секретариат. В случае необходимости в соответствии с Уставом учреждаются вспомогательные органы.

В целях развития сотрудничества между государствами в экономической, социальной и других областях действуют специализированные учреждения ООН (Международные межправительственные организации).

Правом вето в Совете Безопасности (СБ) ООН обладают только пять его постоянных членов: Великобритания, Китай, Россия, США и Франция. Оно позволяет отвергать проект любой содержательной резолюции ООН, вне зависимости от уровня поддержки, которой пользуется данный проект. Право вето не распространяется на голосования по процедурным вопросам. Вето считается наложенным, если какой-либо из постоянных членов подаёт голос «против» той или иной резолюции. Воздержанием голосования не считается наложением вето.

Предшественницей ООН можно считать Лигу Наций.

Лига Наций – международная межправительственная организация, действовавшая в период между Первой и Второй мировыми войнами. По Статуту (уставу) Лиги Наций её учредителями являлись государства, участвовавшие в войне против Германии, а также вновь образовавшиеся – Польша, Хиджаз⁶ Чехословакия.

Первоначально Статут Лиги Наций как составную часть Версальского мирного договора 1919 г. подписали 44 государства, в том числе 31 государство, принимавшее участие в войне на стороне Антанты или присоединившееся к ней, и 13 государств, не участвовавших в войне. США, не ратифицировав этот договор, не вошли в число членов Лиги Наций. Декларируя в Статуте в качестве основной цели организации «развитие сотрудничества между народами и гарантию их мира и безопасности», Лига Наций в действительности была призвана поддерживать версальскую систему международных отношений.

Основными органами Лиги Наций являлись Собрание представителей всех членов организации (Ассамблея) и Совет Лиги Наций в составе четырёх постоянных членов (Великобритания, Франция, Италия и Япония) и четырёх временных, сменявшихся ежегодно, а также постоянный Секретариат во главе с Генеральным секретарём. Местопребыванием основных органов была Женева. Решения Ассамблеи и Совета по всем вопросам, за исключением процедурных, принимались единогласно.

Нарастание угрозы со стороны фашистских Германии и Италии и милитаристской Японии побудило правительства некоторых государств искать сотрудничества с СССР и в рамках Лиги Наций 15 сентября 1934 г. по инициативе Франции 30 государств – членов Лиги Наций обратились к СССР с предложением вступить в организацию. Советское правительство решило принять приглашение, исходя их необходимости использовать все возможности, чтобы помешать развязыванию войны. 18 сентября Ассамблея Лиги Наций постановила принять СССР в Лигу и предоставить ему место постоянного члена Совета Лиги Наций.

Стремление западных держав проводить политику «умиротворения» агрессоров предопределило беспомощность Лиги Наций, не сумевшей принять ни одного эффективного решения при обсуждении в 1934–1939 гг. вопросов об итальянской агрессии против Эфиопии (1935–1936 гг.), нарушение Германией Версальского договора и Локарнских договоров (1925 г.), германо-итальянской интервенции в Испании (1936–1939 гг.).

Позиции СССР по Мюнхенскому соглашению (1938 г.) сделали его участие в Лиге Наций нежелательным для правительств этих стран. Использовав в качестве предлога Советско-финляндскую войну (1939– 1940 гг.), правительства Великобритании и Франции добились принятия 14 декабря 1939 г. решения об исключении СССР из Лиги Наций. С этого времени деятельность Лиги Наций почти прекратилась. Формально организация была ликвидирована в апреле 1946 г.

В настоящее время ООН является ведущей международной организацией, выполняющей основополагающую функцию сохранения мира на планете и, что особенно важно, призванной бороться с нарастающими угрозами сохранения человечества и создавать благоприятные условия для развития всех народов. В этой связи важная составляющая цивилизационного прогресса развития транспортных коммуникаций входит в круг компетенций ООН и её институциональных структур.

1.2. Классификация международных организаций

В настоящее время система международных отношений характеризуется интенсивным ростом количества международных организаций. По статистическим данным, численность различных типов международных организаций составляет более 50 тыс., и рост их численности не прекращается. Актуальным вопросом в рамках доктрины международного права является их типология, которая не безупречна, но с её помощью всё-таки можно провести классификацию в соответствии с выбранными критериями.

По характеру членства организации делятся на межправительственные и неправительственные.

Членом межправительственной международной организации могут быть только государства, а членом неправительственной организации – любые участники международных отношений, в том числе и государства. Но не только членство делает столь существенным различие между межправительственной и неправительственной международными организациями. Прежде всего это связано со спецификой деятельности международных неправительственных организаций (МНПО).

Общепризнанного понятия «международная неправительственная организация» в международном праве не существует. Но при этом международное сообщество выделило конкретные признаки, которым должна отвечать подобная организация, что нашло отражение в резолюции Экономического и социального совета – ЭКОСОС (Economic and Social Council – ECOSOC) ООН № 1296 (XIV) от 23 мая 1968 г. Согласно данному документу «любая международная организация, не учреждённая на основании межправительственного соглашения, должна рассматриваться в качестве неправительственной.

К основным признакам MHПO относятся:

а) отсутствие целей извлечения прибыли;

б) признание, по крайней мере, одним государством или наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях;

в) получение денежных средств более чем из одной страны:

г) осуществление деятельности, по крайней мере, в двух государствах;

д) создание на основе учредительного акта»⁷. Примером неправительственной организации в области защиты прав человека является организация Международная амнистия – МА (Amnesty International – AI).

Однако в документе не уделено внимания деятельности неправительственных организаций и тем более тому, какое влияние они оказывают на международные отношения. Скорее всего, это связано со сложившейся позицией участников международных отношений, согласно которой неправительственные организации не являются субъектами международного публичного права. Доктрина международного права в основном придерживается точки зрения: полноценный субъект международного права должен обладать правомочием – правом создавать нормы международного права.

Например, профессор И. И. Лукашук утверждает, что «субъекты международного права – самостоятельные образования, способные непосредственно обладать правами и обязанностями по международному праву, участвовать в создании и осуществлении его норм»⁸.

Профессор Д. И. Фельдман тоже придерживается мнения о том, что субъекты международного права прежде всего создают нормы. «Существенная особенность статуса субъектов международного права состоит в том, что они непосредственно участвуют в создании и осуществлении его норм»⁹.

Следующим критерием классификации международных организаций является круг участников:

– универсальные (например, ООН);

– региональные (например, Совет Европы);

– межрегиональные (например, Организация экономического сотрудничества и развития – ОЭСР).

В зависимости от выполняемой компетенции организации подразделяются на:

– общей компетенции. Такие организации занимаются вопросами, решение которых обеспечивает достижение общих задач, поставленных при их создании;

– специальной компетенции. Организации такого рода создаются для сотрудничества в конкретной области международного права, (например, Международная организация труда – МОТ (International Labour Organization – ILO) или Всемирная организация здравоохранения – ВОЗ (World Health Organization – WHO).

По порядку приёма новых членов организации. В данном случае следует говорить о наличии открытых и закрытых международных организациях. Если рассматривать открытые международные организации, то её членами могут быть любые государства, изъявившие желание вступить. Что касается закрытых организаций, то их членами можно стать только с согласия её учредителей.

Таким образом, классификация международных организаций является вопросом дискуссионным. При этом необходимо учитывать существующие тенденции развития международного права в целом, а также роли международных организаций в современных международных отношениях.

Вопросы к главе 1

1. Особенности подходов к понятию «международная организация».

2. Правосубъектность международных организаций.

3. Особенности выбора критерия классификации международных организаций.

4. Современные представления в доктрине международного права о видах международных организаций.

5. Какие существуют международно-правовые документы, определяющие принципиальную разницу между межправительственной и неправительственной организациями?

6. Особенности подходов юристов международников к пониманию целей создания международных организаций.

Литература к главе 1

1. Крючкова И. Н. Экономические санкции Совета Безопасности Организации Объединённых Наций в международном публичном праве и международном частном праве. Монография. М.: МАКС-Пресс, 2005. – 146 c.

2. Кужашева Р. Ш. Международная организация как субъект международного частного права. Монография. М.; Казань: РПА Минюста России, 2011. – 180 c.

3. Карташкин В. А. Организация Объединённых Наций и международная защита прав человека в XXI веке. Монография. М.: Норма, Инфра-М., 2015. – 176 c.

4. Духно Н. А., Корякин В. М. Теория транспортного права. Монография. М.: Юрлитинформ, 2016. – 288 с.

5. Тункин Г. И. Теория международного права / Под общ. ред. Л. Н. Шестакова. М.: Зерцало, 2000. – 416 c.

6. Право международных организаций. Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. А. Х. Абашидзе. М.: Юрайт, 2014. – 688 с.