Н. Ю. Корниенко
Российские инициативы в области международного налогообложения. Изменение международного налогового ландшафта
Корниенко Наталья Юрьевна, заведующая научно-исследовательской Лабораторией развития налоговой системы Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, канд. юрид. наук, доцент, kny@ranepa.ru
Королев Георгий Александрович, канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Лаборатории развития налоговой системы ИПЭИ РАНХиГС, Korolev-ga@ranepa.ru
Минина Елена Евгеньевна, старший научный сотрудник Лаборатории развития налоговой системы ИПЭИ РАНХиГС, minina-ee@ranepa.ru
Ястребова Екатерина Александровна, научный сотрудник Лаборатории развития налоговой системы ИПЭИ РАНХиГС, yastrebova-ea@ranepa.ru
Богатырева Анна Федоровна, научный сотрудник Лаборатории развития налоговой системы ИПЭИ РАНХиГС, bogatyreva-af@ranepa.ru
Рецензент
Гончаренко Л.И., д-р экон, наук, профессор, научный руководитель Департамента налогов и налогового администрирования факультета налогов, аудита и бизнес-анализа ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2021
Введение
Международный налоговый ландшафт, который фактически сложился в основных своих чертах в середине прошлого века, на сегодняшний день перестал соответствовать мировой экономике, роли и месту многонациональных корпораций. Несоответствие в XXI веке становится все более значительным в условиях развития цифровой экономики и недостатка налоговых поступлений, обусловленного последствиями мирового экономического кризиса и пандемии. В таких условиях необходимость скорого изменения международного налогового ландшафта стала очевидной и на наднациональном и национальном уровнях. На наднациональном уровне, уровне ОЭСР и G20, проводится реформа BEPS 2.0, страны также осуществляют свои действия, одни из которых соответствуют наднациональному видению, а другие – ему противоречат. Последние два года стали наиболее плодотворными в осуществлении этого вопроса. При этом, пока идет доработка видения на наднациональном уровне, страны, включая Россию, совершают свои отдельные мероприятия и с научной точки зрения данные процессы только начинают рассматриваться. Целью исследования стал анализ актуальных российских инициатив в контексте общемировых изменений международного налогового ландшафта, включая пересмотр СИДН, но не ограничиваясь им с рядом стран в 2020–2021 годах. В докладе были поставлены следующие задачи: проанализировать инициативы по изменению международного налогового ландшафта ОЭСР и G20; провести обзор денонсации СИДН в мире; проанализировать инициативы России по изменению международного налогового ландшафта.
В качестве основной инициативы России по изменению международного налогового ландшафта в начале исследования рассматривался пересмотр и денонсация СИДН, при этом денонсация СИДН оценивалась как исключительная, редко применяемая мера урегулирования вопросов международного налогообложения между странами.
В исследовании применяется совокупность общенаучных и специальных методов познания, таких как системный анализ, метод аналогии и общелогический метод обобщения, сравнительно-правовой метод, структурно-функциональный анализ.
Новизна исследования заключается в том, что впервые собраны, систематизированы и проанализированы события по изменению международного налогового ландшафта за 2020–2021 годы как на уровне России, так и на наднациональном уровне, при этом предыдущий опыт денонсации СИДН рассмотрен не только за прошедший период времени в странах Евразии, Америки, Африки, но и включает опыт денонсации за 2020–2021 годы.
В России 2020–2021 годы, вероятно, запомнятся не только как годы пандемии, но и как годы, ознаменованные радикальным пересмотром российских соглашений об избежании двойного налогообложения с Кипром, Люксембургом, Мальтой, Швейцарией и Нидерландами. В 2022 году, возможно, ожидается пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения как минимум с Сингапуром и Гонконгом. Помимо данной инициативы России на международном уровне продолжаются инициативы радикального изменения международного налогового ландшафта в связи с тем, что действующая международная налоговая система больше не отражает реалии современного цифровизированного мира. При этом Россия выдвигает свои предложения по корректировкам данных инициатив, а также реализует внутренние инициативы, которые вместе с тем могут оказать влияние на международном уровне. Поэтому практическая значимость работы заключается в представлении комплексных аналитических выводов к последним событиям международной налоговой повестки, которые позволят налоговым органам учесть их для разработки последующих предложений.
Международный налоговый ландшафт предполагает глобальность действия налогово-правовых норм, которые меняются как на международном уровне, так и на национальном. Ландшафт не меняется в одночасье, он связан как со стратегическими, так и с тактическими задачами, которые стоят перед правительствами государств, и сейчас процесс кардинального изменения международного налогового ландшафта только начинает развиваться.
1. Предварительные вопросы для рассмотрения: наднациональный и страновой уровни
1.1. Наднациональный уровень
Международные налоговые вопросы никогда не занимали такого значимого места в политической повестке дня, как в последние 10–15 лет. Международный налоговый ландшафт, сложившийся к началу XXI века, фактически был сформирован в экономических условиях, значительно отличающихся от экономики начала XXI века. При этом различия все продолжают усиливаться в условиях развития цифровой экономики. Нельзя не согласиться с выводом Л. И. Гончаренко, прозвучавшим на международном форуме «Российская неделя международного налогообложения», о том, что в новых реалиях цифровой экономики возникает проблема не только определения формирования добавленной стоимости, но и ее распределения между государствами [1].
Существенно возросла интеграция национальных экономик и рынков. Это, в свою очередь, создало нагрузку на международную налоговую систему, что подтолкнуло внимание стран к теме международного налогообложения.
Действующий международный налоговый ландшафт предполагает возможность размывания налоговой базы и перемещения прибыли (BEPS). Необходимы были глобальные изменения для восстановления доверия к системе и обеспечения того, чтобы прибыль облагалась налогом там, где происходит экономическая деятельность и создается стоимость [2]. ОЭСР оценивает, что практика BEPS ежегодно обходится странам в 100–240 млрд долл. США в виде упущенной выгоды, что эквивалентно 4-10 % глобальных поступлений от корпоративного подоходного налога [3].
По нашему мнению, современный международный налоговый ландшафт возник благодаря невероятным, ранее не возникавшим экономическим международным связям и в дальнейшем еще будет изменяться, усиливаться под влиянием деятельности компаний, отдельных стран и складывающегося наднационального уровня регулирования. К этой же оценке склоняется В. А. Гидирим, который пишет, что экономические взаимосвязи между национальными экономиками стали настолько сильны, что со временем возникло и углубилось противоречие между потребностями наднационального регулирования таких взаимосвязей, то есть интернационализацией государственного регулирования и относительной закрытостью, и национальным характером налоговых систем государств [4].
Значительным шагом начала устранения несоответствий между сложившимися международными налоговыми и экономическими условиями стал план BEPS Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР), одобренный в 2013 году «Большой двадцаткой» (G20). Этот план не возник неожиданно, ему предшествовала постепенная, плодотворная работа на уровне ОЭСР и G20, «Большой семерки» (G7).
ОЭСР выделяет следующие ключевые вехи до 2013 года [5]:
– 1996 год – G7 определяет проблемы уклонения от уплаты налогов как приоритетные в своей деятельности;
– 1998 год— доклад ОЭСР «Вредоносная налоговая конкуренция: возникающая глобальная проблема»;
– 2000–2007 годы – разработка международных стандартов налоговой прозрачности и обеспечение обязательств по выходу на глобальный уровень;
– 2008–2009 годы – глобальный финансовый кризис – G20 заявляет о своих планах покончить с банковской тайной и создать глобальный форум по прозрачности и обмену информацией для целей налогообложения.
На сайте ОЭСР отмечено, что после финансового кризиса 2008 года страны G20 на первое место в своей повестке дня поставили налоги и возглавили борьбу с уклонением от их уплаты.
Далее активная работа на наднациональном уровне была продолжена:
– 2015 год – принятие пакета из 15 мер в рамках плана BEPS; -2016 год – создание Инклюзивной рамочной структуры
O3CP/G20 по BEPS;
– 2017–2020 годы – проведение активных дискуссий по теме BEPS в рамках инклюзивной рамочной структуры.
Изменения, которые проходят начиная с 2020 года, детально описаны ниже.
Отметим, что доклад в части изменений наднационального уровня охватывает только вопросы последних двух лет. Вопрос Конвенции MLI включен в описание в связи с ее прямым влиянием на изменение/денонсацию СИДН, при условии, что фактически она реализуется в России с 2021 года. Все изменения, происходящие в России, также представлены за период последних двух-трех лет. Данные ограничения установлены авторами доклада для отражения наиболее актуальной информации.
Таким образом, мы наблюдаем, что международный налоговый ландшафт начинает стремительно меняться за последние несколько лет и локомотивом изменений стали ОЭСР и G20.
В 2020 году международной сетью BDO[1] был проведен опрос среди компаний из более чем 50 стран мира, посвященный проблемам и актуальным вопросам в налоговой сфере, с которыми чаще всего сталкиваются лидеры рынка. В опросе участвовало 256 руководителей финансовых и налоговых практик компаний из разных отраслей, ведущих деятельность в четырех макрорегионах – ЕМЕА (Европа, Ближний Восток, Африка), Азиатско-Тихоокеанском регионе, Северной и Южной Америке [6]. Один из выводов опроса заключается в том, что компании ожидают дальнейшего изменения международного налогового ландшафта при сохранении высокого уровня неопределенности в национальном и международном налоговом законодательстве и регулировании.
На саммите в Риме 30–31 октября 2021 года в декларации по его итогам лидеры стран G20 окончательно одобрили глобальную налоговую реформу BEPS 2.0 [7].
По состоянию на 4 ноября 2021 года 137 стран и юрисдикций присоединились к двухкомпонентному (Pillar 1 и Pillar 2) плану по реформированию международных правил налогообложения и обеспечению того, чтобы многонациональные компании платили справедливую долю налогов, где бы они ни работали [8].
В рамках Инклюзивной рамочной структуры ОЭСР/С20 по BEPS (OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS) 141 страна и юрисдикция реализует 15 действий по борьбе с уклонением от уплаты налогов, повышению согласованности международных налоговых правил, обеспечению более прозрачной налоговой среды и решению налоговых проблем, возникающих в результате цифровизации экономики. Напомним, что пакет из 15 действий (мер) по борьбе с уклонением от уплаты налогов, связанных с размыванием налоговой базы и перемещением прибыли (BEPS), был принят в октябре 2015 года, а инклюзивная рамочная структура была создана в июне 2016 года.
В 2019–2020 годах ОЭСР и G20 вели активную работу по формулированию Pillar 1 и Pillar 2, активные дискуссии в рамках инклюзивной рабочей структуры о том, как решать налоговые проблемы цифровизации экономики, проходили начиная с 2017 года.
В январе 2019 года ОЭСР была представлена сначала политическая записка, обозначившая двухкомпонентную систему Pillar 1 и Pillar 2, в феврале был выложен более детальный материал для общественных консультаций по данному вопросу, в марте были проведены общественные консультации и получены ответы от заинтересованных лиц.
В октябре 2019 года были опубликованы предложения секретариата ОЭСР по созданию нового унифицированного подхода к налогообложению международных компаний в рамках Pillar 1. В ноябре 2019 года был опубликован консультационный документ о мерах противодействия размыванию налоговой базы в рамках Pillar 2. Предложения секретариата отражали действующий на тот момент взгляд на концепцию унифицированного подхода. Концепция предполагала использование трехуровневого распределения прибыли многонациональных компаний (МНК). В рамках Pillar 1 предусмотрены: сумма А – часть остаточной прибыли группы компаний, которую получают страны сбыта даже при отсутствии физического присутствия МНК в них; сумма В – вознаграждение за выполнение базовых функций в области маркетинга и дистрибуции в стране сбыта; сумма С – вознаграждение за выполнение дополнительных функций в стране сбыта.
Предусмотрена реализация Pillar 1 путем разработки и подписания многосторонней конвенции.
Реформа международного налогообложения с учетом вышеуказанных документов становится все более четкой и детальной, однако остается еще много вопросов, например вопрос о минимальной ставке налога в рамках Pillar 2.
В январе 2020 года ОЭСР выпустила заявление Инклюзивной рамочной программы по BEPS о двухкомпонентном подходе Pillar 1 и Pillar 2 («Основа 1» и «Основа 2»). Заявление было еще более детальным, при этом были определены основные ключевые темы, по которым нужна дополнительная работа. В феврале 2020 года ОЭСР был представлен отчет об анализе и оценке эффекта от данной реформы международного налогообложения [9]. По мнению ОЭСР, наибольший эффект будет достигнут за счет Pillar 2, от Pillar 1 в первую очередь выиграют развивающиеся страны. База обложения увеличится до порядка 100 млрд долл. США. Исходными данными для анализа послужили следующие показатели: превышение порогового значения общей рентабельности – 10 %, распределение 20 %-й остаточной прибыли (Pillar 1), минимальная ставка налога – 12,5 % (Pillar 2). На февраль 2020 года данные показатели не были прописаны в рамках Pillar 1 и Pillar 2.
В октябре 2020 года ОЭСР выпустила детальные отчеты о планах в отношении Pillar 1 и Pillar 2, оценке эффектов от их реализации, а также предложила провести общественные консультации.
Рассмотрим детальней, что фактически представляли собой Pillar 1 и Pillar 2 на конец 2020 года:
– Pillar 1 – новый подход в условиях цифровой экономики к распределению прав облагать доходы между юрисдикциями;
– Pillar 2 – установление минимального налога на международные компании в мире.
Pillar 1 содержит такие понятия, как сумма А и сумма В. Сумма А – это фактически право на налогообложение прибыли в юрисдикциях потребления, сумма В – уровень рентабельности дистрибьюторов, которые выполняют минимальные функции и несут минимальные риски. Отметим, что необходимость кардинальных изменений международного обложения была в первую очередь обусловлена развитием цифровой экономики, они должны были иметь отношение соответственно только к цифровым компаниям, но затем изменения были распространены на все МНК (за редким исключением), которые реализуют товары, услуги и имеют устойчивую связь с рынками сбыта.
