Н. К. Науменков
Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Владелец парковки (п. 1).

Понятие владельца парковки определено в п. 1 комментируемой статьи как уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или уполномоченный орган местного самоуправления либо юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, во владении которых находится парковка.

Как отмечалось Комитетом Государственной Думы по земельным отношениям и строительству при работе над проектом комментируемого Закона, согласно указанному определению физическое лицо, не имеющее статуса индивидуального предпринимателя, не может быть владельцем парковки; в то же время определение парковки (парковочного места), содержащееся в п. 21 ст. 1 ГсК РФ, не ограничивает физических лиц в возможности быть владельцем парковки; следовательно, на практике нельзя исключить ситуации, при которых физическое лицо фактически является владельцем парковки (парковочного места); по мнению Комитета, предложенное определение владельца парковки необходимо уточнить с учетом изложенного замечания. Однако, как видно, это замечание учтено не было.

Технические средства организации дорожного движения (п. 10, в настоящем комментарии обозначаются как ТСОДД).

Понятие ТСОДД определено в п. 10 комментируемой статьи как сооружения и устройства, являющиеся элементами обустройства дорог и предназначенные для обеспечения организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, светофоры, дорожные ограждения, направляющие устройства и иные сооружения и устройства).

Как представляется, при формулировании рассматриваемой нормы-дефиниции использовано положение п. 7 ст. 2 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог», принятого Решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. № 827, в котором дано следующее определение понятия ТСОДД: комплекс устройств, сооружений и изображений, применяемых на дорогах для обеспечения безопасности дорожного движения и повышения пропускной способности дороги;

В нормативных правовых актах РФ лишь перечислялись виды ТСОДД. Так, в Приложении № 2 «Требования по оформлению ПОДД» к Правилам подготовки проектов и схем ОДД (2015 г.) упоминалось, что к ТСОДД в т. ч. относятся дорожные знаки, линии дорожной разметки, дорожные ограждения, пешеходные ограждения, направляющие устройства, дорожные светофоры, пешеходные переходы в разных уровнях, линии освещения, остановочные пункты маршрутных транспортных средств, пешеходные дорожки, железнодорожные переезды, сигнальные столбики, демпфирующие устройства.

В пункте 3.1 разд. 3 национального стандарта РФ ГОСТ Р 52289-2004 «Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств»^[25], утв. Приказом Ростехрегулирования от 15 декабря 2004 г. № 120-ст^[26], давалось следующее определение термина «техническое средство организации дорожного движения»: дорожный знак, разметка, светофор, дорожное ограждение и направляющее устройство. В этом же разделе указано, что в названном стандарте применены следующие термины с соответствующими определениями:

знак дорожный (далее – знак) – устройство в виде панели определенной формы с обозначениями или надписями, информирующими участников дорожного движения (далее – движения) о дорожных условиях и режимах движения, о расположении населенных пунктов и других объектов (п. 3.2);

знак основной – знак, необходимость установки которого определяется дорожными условиями в соответствии с требованиями настоящего стандарта (п. 3.3);

знак дублирующий – знак, установленный в том же поперечном сечении дороги, что и основной знак, служащий для повышения надежности восприятия информации участниками движения (п. 3.4);

знак предварительный – знак, установленный до основного знака и предупреждающий водителей о предстоящем изменении режима движения или объекте, информация о которых содержится на основном знаке (п. 3.5);

знак повторный – знак, установленный за основным знаком и подтверждающий его информацию (п. 3.6);

знак дополнительной информации (табличка) – знак, ограничивающий или уточняющий действие других знаков, совместно с которыми он применен (п. 3.7);

разметка дорожная (далее – разметка) – линии, стрелы и другие обозначения на проезжей части, дорожных сооружениях и элементах дорожного оборудования, служащие средством зрительного ориентирования участников дорожного движения или информирующие их об ограничениях и режимах движения (п. 3.8);

светофор дорожный (далее – светофор) – светосигнальное устройство для регулирования движения (п. 3.9.

светофорный объект – группа светофоров, установленных на участке улично-дорожной сети, очередность движения по которому конфликтующих транспортных потоков или транспортных и пешеходных потоков регулируется светофорной сигнализацией (п. 3.10);

ограждение дорожное – устройство, предназначенное для предотвращения съезда транспортного средства с обочины и мостового сооружения (моста, путепровода, эстакады и т. п.), переезда через разделительную полосу, столкновения со встречным транспортным средством, наезда на массивные препятствия и сооружения, расположенные на обочине и в полосе отвода дороги, на разделительной полосе (удерживающее ограждение для автомобилей), падения пешеходов с мостового сооружения или насыпи (удерживающие ограждения для пешеходов), а также для упорядочения движения пешеходов и предотвращения выхода животных на проезжую часть (ограничивающее ограждение) (п. 3.11);

направляющее устройство – сигнальный столбик, тумба, направляющий островок, островок безопасности, предназначенные для зрительного ориентирования (п. 3.12).

Статья 4. Правовые основы организации дорожного движения в Российской Федерации

1. Правовое регулирование организации дорожного движения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, а также актах, составляющих право Евразийского экономического союза, и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов в области организации дорожного движения.

2. Отношения в области организации дорожного движения могут также регулироваться нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами в случаях и пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

3. Требования по обеспечению безопасности дорожного движения устанавливаются Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

1–3. В комментируемой статье определены правовые основы организации дорожного движения в России. В первоначальном варианте проекта комментируемого Закона говорилось о законодательстве об организации дорожного движения. Однако Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в т. ч. с учетом того, что при этом к законодательству об организации дорожного движения наряду с прочим отнесены акты, составляющие право Евразийского экономического союза, и муниципальные правовые акты, отмечалось, что следует вести речь о правовой основе организации дорожного движения, а не о законодательстве.

В качестве основ правового регулирования организации дорожного движения в России в ч. 1 комментируемой статьи названы Конституция РФ, международные договоры России, а также акты, составляющие право Евразийского экономического союза. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Как говорилось выше (см. введение), разработчиками проекта комментируемого Закона отмечалось, что законопроект разрабатывается и направлен на детализацию и реализацию положений статьи 71 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению России относятся федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»), федеральные транспорт и пути сообщения (п. «и»), гражданское законодательство (п. «о»); статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой в совместном ведении России и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в»), административное и земельное законодательство (п. «к»), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»).

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»^[27]. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ^[28]) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

Основу права Евразийского экономического союза составляет Договор о Евразийском экономическом союзе^[29], подписанный в г. Астане 29 мая 2014 г. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федераций. Позднее к договору присоединились Республика Армения (Договор о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года^[30], подписан в г. Минске 10 октября 2014 г.) и Кыргызская Республика. (Договор о присоединении Кыргызской Республики к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года^[31], подписан в г. Москве 23 декабря 2014 г.).

В части 1 комментируемой статьи обозначены следующие виды нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование организации дорожного движения в России:

1) комментируемый Закон, другие федеральные законы.

Сфера действия комментируемого Закона определена в его ст. 1: данный Закон регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности. Причем в ч. 1 ст. 28 комментируемого Закона установлено, что со дня вступления его в силу и до приведения в соответствие с комментируемым Законом других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области организации дорожного движения, указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону.

Другими федеральными законами, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование организации дорожного движения в России, являются, прежде всего, Закон 1995 г. о безопасности движения и Закон 2007 г. об автомобильных дорогах. Сфера действия Закона 1995 г. о безопасности движения определена в его ст. 1: данный Закон определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории России. Как указано там же, задачами данного Закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. В рамках разграничения предметов регулирования комментируемого Закона и Закона 1995 г. о безопасности движения в ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что требования по обеспечению безопасности дорожного движения устанавливаются Законом 1995 г. о безопасности движения. О понятии «обеспечение безопасности дорожного движения» см. коммент. к ст. 3 Закона.

Сфера действия Закона 2007 г. об автомобильных дорогах определена в его ст. 1: данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в России (ч. 1); действие данного Закона распространяется на все автомобильные дороги в России независимо от их форм собственности и значения.

Как говорилось выше (см. введение), разработчиками проекта комментируемого Закона отмечалось, что принципиально важным является разграничение предметов правового регулирования предлагаемого законопроекта, Закона 2007 г. об автомобильных дорогах, Закона 1995 г. о безопасности движения. Наряду с прочим разработчиками законопроекта также указывалось следующее. При этом в предмете регулирования Закона 1995 г. о безопасности движения остаются самостоятельные специальные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения как одного из ключевых результатов организации дорожного движения. Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, регулируются самостоятельным Законом 2007 г. об автомобильных дорогах. Поэтому часть специальных норм по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, непосредственно связанных с содержанием автомобильных дорог, установкой, заменой, демонтажом и содержанием ТСОДД, должны оставаться в рамках Федерального закона N 257-ФЗ и соответствующих подзаконных актов;

2) иные нормативные правовые акты России.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Об издании таких нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области организации дорожного движения, говорится в ч. 2 комментируемой статьи, предусматривающей, что отношения в области организации дорожного движения могут наряду с нормативными правовыми актами, указанными в ч. 2 данной статьи, регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами в случаях и пределах, которые предусмотрены комментируемым Законом, другими федеральными законами.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)^[32] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации^[33], в п. 2 которых предусмотрено следующее: нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Непосредственно положениями комментируемого Закона предусмотрено издание ряда нормативных правовых актов Правительством (ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 10, ч. 14 ст. 18 и ст. 19) и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (ч. 4 ст. 9, ч. 2 ст. 11, ч. 5 ст. 16 и ч. 6 ст. 18). Указанным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»^[34] и п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395^[35], является Министерство транспорта РФ (Минтранс России);

3) принимаемых в соответствии с нормативными правовыми актами России законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области организации дорожного движения.

Перечень вопросов, которые регулируются законом субъекта РФ, определен в п. 2 ст. 5 Закона 1999 г. об органах власти субъектов РФ. Этот перечень сформулирован открытым – согласно подп. «н» указанного пункта законом субъекта РФ регулируются и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Статья 22 Закона 1999 г. об органах власти субъектов РФ посвящена актам высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Как предусмотрено в п. 1 указанной статьи, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения;

4) принимаемых в соответствии с нормативными правовыми актами России муниципальные нормативные правовые акты в области организации дорожного движения.

Понятие муниципального правового акта определено в ч. 1 ст. 2 Закона 2003 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ^[36]) как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов согласно ч. 1 ст. 43 Закон 2003 г. о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ^[37]) входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.