Мария Владимировна Рубцова
Налоговая система как коммуникативный институт
В такой близкой социологии управления отраслевой дисциплине, как социология организаций, достижения экономической неоинституциональной теории могут быть конкретизированы следующим образом:
– формальные организации формируются и расширяются по мере возникновения рациональных, институционально признанных правил в конкретных областях деятельности;
– возникновение институциональных мифов и предписаний в новых областях деятельности неизбежно влечет за собой появление новых организаций;
– при появлении новых «рациональных мифов» изменяются формальные структуры в уже существующих организациях;
– чем более развито современное общество, тем в большей мере развита рационально-институциональная сфера;
– получив однажды институциональную поддержку, рациональность обретает статус правила с огромным организационным потенциалом.
Исходя из этих посылок, институциональная социология организаций приходит к важным выводам о фактической децентрализации и гибкости структур управления, о вторичности формальных структур управления перед неформальными. Институционально признанные в обществе правила (институциональный изоморфизм), а не потребность во внутренней координации деятельности рассматриваются как основа формирования организационных структур.30 Институциональная социология организаций также отрицательно отвечает на вопрос, возможно ли управление институтами. Для нее институты заданы, их формирование является результатом естественной эволюции.
Надо отметить, что в большинстве социологических отраслевых дисциплинах и в социологической теории в целом интерпретация институтов, идущая из экономического институционализма, не выдерживает конкуренции с традиционным социологическим взглядом на институты. В социологии по-прежнему сильны традиции нормативно-ролевой институциональной линии Э. Дюркгейма – Т. Парсонса, постоянно корректирующейся с помощью «подключения» теории институционализации П. Бергера и Т. Лукмана.
Если экономические институционалисты скорее умалчивают о проблеме целенаправленного формирования институтов, чем возражают против него, то в институциональной социологии в целом господствует скептический взгляд на принципиальную возможность формирования институтов. Например, представитель этой точки зрения С.Г. Кирдина полагает, что следует различать базовые институты и институциональные формы. Первые вообще не поддаются управлению, они неизменны. Вторые, напротив, поддаются целенаправленному изменению. Однако если характер этого изменения не соответствует типу институциональной матрицы, происходит социальная революция, латентной целью которой является возвращение институциональной матрицы в исходное состояние.31
Мы полагаем, что все институты общества взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому невозможно изменение институциональной формы без изменения сущности базового института. Как писал Г.В.Ф. Гегель, нельзя изучать «каким образом форма присоединяется к сущности: ведь она лишь видимость сущности внутри самой себя, имманентная ей собственная рефлексия».32 Таким образом, управленческое воздействие на институциональную форму не может не привести к изменению сущности базовых институтов. Неизменность базовых институтов привела бы только к полной неизменности общества, а оно, как мы можем наблюдать, напротив, динамично и изменчиво.
Подводя итог нашему исследованию теоретического окружения институциональной социологии управления, повторим слова В. Тамбовцева: «Должна ли говорить наука «как надо делать?» или только отвечать на вопрос «что будет, если?». Неоинституциональная традиция склоняется ко второму варианту, причем как в случае формирования больших экономических систем, так и малых усовершенствований.»33
В отечественной социологии управления, напротив, имеет место традиция рассматривать институты как принципиально подлежащие целенаправленному управленческому воздействию. Более того, именно вопрос «как надо делать?» является основным. Ответ на него связывается с развитием инновационных управленческих технологий и социальной инженерии.34 Институциональная социология управления не может игнорировать эту традицию, и, на наш взгляд, необходимо по меньшей мере поставить вопрос об осознанном целенаправленном управлении институтами.
Вместе с тем неверным было бы утверждение, что институты легко сформировать. Институт невозможно создать путем принятия нормативного акта. Нормативный акт не создает институт, а производит институциональное закрепление (в законодательстве) тех социальных явлений, которые достигли необходимой ступени развития. На наш взгляд, институт – это не какое-либо новое явление социальной реальности, а качественная характеристика уже существующего; социальное явление может как приобрести, так и утратить эту институциональную характеристику.
Формирование институтов является сложным процессом. Отдельно взятый субъект управления может с помощью управленческого воздействия только инициировать институционализацию и корректировать ее ход. Поэтому следует учитывать, что институциональный контекст управленческого воздействия (внешняя среда института) и само управленческое воздействие взаимосвязаны. С одной стороны, институциональный контекст во многом предопределяет содержание и меру управленческого воздействия. С другой стороны, управленческое воздействие изменяет институциональный контекст.
Следовательно, правомерно ставить вопрос о формировании институтов, если при этом принимаются во внимание ограничения, накладываемые институциональным контекстом, существующим на момент формирования.
На наш взгляд, формирование институтов социального управления должно основываться на определенных принципах.
Принцип единства общественных, институциональных и личностных изменений. Образно говоря, любое реальное изменение любого института приводит как к изменению общества, так и к изменению человека. Причем речь идет не только об изменении социального положения индивида. Изменение института приводит к другой модификации «социокультурного» кода, отражающемся на поведении последующих поколений людей. Также и изменение, происходящее на личностном уровне, будет институционализироваться в новые институты общества.
Принцип различия темпов общественных, институциональных и личностных изменений. Взаимообусловленность данных видов изменений не ведет к их линейной зависимости, так как темпы этих изменений различны. Общественные и институциональные изменения могут опережать личностные, как это произошло в нашей стране при резком переходе к рыночным отношениям. Или, напротив, личностные изменения могут происходить более быстрыми темпами. Разница в темпах прежде всего связана с влиянием самой системы управления, но может иметь или дополняться другими источниками, коренящимися в культуре.
Принцип запаздывающего влияния на институт. Институт – это сложный объект управленческого воздействия. Поэтому изменение института обычно «запаздывает» от управленческого воздействия, нацеленного на поддержку этого изменения.
Принцип косвенного управления институтом. Формирование, поддержка или изменение института должны рассматриваться как сочетание его организации и самоорганизации (управления и самоуправления). Роль управленческого воздействия состоит в инициировании и поддержке изменений, контроле над их ходом, а не в полном осуществлении (что невозможно).
Принцип частичных институциональных изменений. Данный принцип сформулирован К. Поппером, обосновавшим необходимость частичного изменения социальных институтов вместо полной перестройки структуры общества.35
Принцип личностного участия в институциональных изменениях. Институциональные изменения так или иначе в большей мере зависят от личности, чем от власти (или от самоуправления больше, чем от управления). После инициирования управлением институционального изменения, реальное изменение невозможно без явной или латентной поддержки широких народных масс. Данный принцип не обязательно свидетельствует о необходимости демократии, так как латентная поддержка институциональных изменений имеет место при любом политическом режиме, в том числе тоталитарном. Например, доносительство, процветавшее при сталинизме, свидетельствует о поддержке населением этого режима и инициированных им институтов.36
Исходя из этих принципов, можно заключить, что при управленческом воздействии на институты возникают проблемы, не свойственные управлению организациями. Главная из них – это сложность определения уровня доверия к институту, что необходимо для конкретизации управленческих целей. Институт как общественное установление характеризуется стабильностью, которая представляет собой не что иное, как каждодневную поддержку данного установления многими людьми. Роль института в организации общественной жизни может быть определена с помощью выяснения степени доверия, которое оказывается ему индивидами. Это выяснение – прямая задача социологов. Но эту задачу нельзя назвать простой. Доверие к институту не лежит на поверхности, его уровень нельзя определить столь быстро, как уровень доверия к отдельной партии или политическому лидеру.
Как справедливо отмечает французский социолог Матей Доган, уровень доверия к институтам нельзя смешивать с количеством людей (в пропорциональном выражении), которые одобряют или не одобряют различные правительственные меры. Общественное мнение по проблемам жилья, безработицы, налогов часто неустойчиво, оно меняется в зависимости от обстоятельств. Например, большинство граждан может быть недовольно тем, как правительство руководит страной. Но это еще не является свидетельством делегитимизации существующих институтов власти.37 Поэтому мнение, высказываемое по отдельным вопросам, и вера в законность существующих институтов – не одно и то же.
На наш взгляд, следует говорить о двухуровневой структуре легитимации института: его поддержке в целом как общественного установления при возможной критике конкретных проявлений. Здесь речь может идти о создании новых институциональных конфигураций из легитимированных институтов. Эту задачу решают попперовские «социальные технологии».
Другое следствие из представления о легитимации института как двухуровневой – это объяснение того, почему общественное мнение оказалось непонятым. Из критики конкретных проявлений делается вывод, распространяемый на институт в целом, и начинается его деинституционализация, имеющая серьезные социальные последствия. Результатом деинституционализации тех институтов, в которых индивиды были социализированы, оказывается полная или частичная утрата идентификации личности.
Характер управленческого воздействия должен соответствовать институциональному этапу развития объекта воздействия. На наш взгляд, в развитии института можно выделить четыре основных этапа: доинституциональный этап, этап институционализации, институциональный этап (включая периоды неинституционального состояния) и этап деинституционализации, которые образуют институциональный цикл для конкретного социального явления.38
Доинституциональный этап может быть охарактеризован с нескольких позиций. С одной стороны, речь идет о возникновении принципиально нового социального явления, с другой – о проявлении и осознании уже существующего в новой более «мягкой» конфигурации. В первом случае доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление еще не легитимировано индивидами, и, следовательно, не обладает устойчивостью и почти не участвует в организации общественной жизни. Во втором случае, доинституциональное состояние имеет место тогда, когда изучаемое явление уже не легитимировано индивидами вследствие прошедшей деинституционализации. Поэтому доинституциональное состояние может возникнуть при переходе инструментальных институтов в нормативно-ролевые и, затем, в коммуникативные. Изучение доинституционального этапа принципиально важно для социологии управления, так как прежде всего на данном этапе может быть поставлена задача формирования института.
Доинституциональный этап развития социального явления как института имеет определенные особенности. Во-первых, когда изучаемое явление находится в доинституциональном состоянии, общественная жизнь уже организована другими институтами. Поэтому институционализация социального явления приводит не к изолированно возникшему новому институту, а к новой институциональной конфигурации, в которую в разной мере включены как новые, так и давно существующие институты.
Во-вторых, доинституциональное состояние социального явления характеризуется его персонализацией – зависимостью от определенного человека. При персонализации не принадлежность к социальному явлению задает статус человека, а наоборот человек придает социальному явлению статусную характеристику. Поэтому невозможно четко определить набор основных функций данного социального явления. Этот набор подвижен и впоследствии может относиться к разным институтам.
В-третьих, доинституциональное состояние социального явления не исключает его некоторого участия в организации общественной жизни. Но доля этого участия слишком мала и зависима от обстоятельств.
В-четвертых, в доинституциональном состоянии само социальное явление не может быть устойчивым, его признаки то появляются, то исчезают. Социальное явление обретает свою сущность в процессе институционализации.
По этим особенностям достаточно просто распознать явления, находящиеся на доинституциональном этапе. Например, на доинституциональном этапе коррупции один чиновник берет взятки, а другие не берут. Или на доинституциональном этапе развития избирательной системы для одного кандидата действуют одни правила, для другого – другие. В зависимости от целей возможны две стратегии управленческого воздействия. В первом случае необходимо предотвращение начала институционализации, а во втором – инициирование института, например, с помощью создания единой для всех законодательной базы.
Этап институционализации связан с постепенной деперсонализацией и более четким определением функционального предназначения данного социального явления. На данном этапе начинается легитимация института. Затем может произойти разрастание его функций. Если функций становится несколько, одна обязательно является главной и рассматривается как функциональное требование существования института, без выполнения которого данный институт утратит легитимность и исчезнет.
На этапе институционализации возможны такие стратегии управленческого воздействия, как ускорение институционализации, замедление институционализации и прекращение институционализации. Надо отметить, что, так как инициирующая роль управления здесь ниже, простор управленческого воздействия также сужается.
Институциональный этап. Социальное явление на институциональном этапе обычно и называется институтом. Наличие у института двух основных свойств – устойчивости и организующего влияния на социальную жизнь – свидетельствует о том, что институт легитимен. Но эти свойства присущи конкретным институтам не в равной мере. В обществе есть немало устойчивых традиционных институтов, организующее влияние которых на социальную жизнь на современном этапе развития общества невелико (например, институт кровной мести, который проявляется в мести за родственников и друзей). Также существуют новые институты, которые претендуют на роль организаторов общественной жизни, но еще недостаточно устойчивы (например, рынок в нашей стране).
Необходимо принимать во внимание, что институциональное состояние социального явления включает и кратковременные периоды неинституционального состояния. Так, кратковременное введение прямого президентского правления не свидетельствует о начале деинституционализации институтов демократии.
На институциональном этапе возможны такие стратегии управленческого воздействия, как поддержка институционального состояния, укрепление институционального состояния (уменьшение периодов неинституционального состояния) и инициирование деинституционализации для институтов, оказавшихся дисфункциональными по своим последствиям. Возможности управления на институциональном этапе развития социального явления самые небольшие. И управленцы, и граждане уже социализированы в контексте данного института, идентифицируют себя с ним. Сама постановка управленческой задачи будет сильно подвержена институциональному контексту. Поэтому действия по поддержке и укреплению института здесь найдут больший отклик, чем действия, начинающие деинституционализацию. Также нужны достаточно веские причины для управленческого воздействия.
На этом этапе мы имеем дело с уже сложившимся объектом. Поэтому если принято решение о подготовке управленческого воздействия, необходимо выявить первоначальную основу института. В качестве первоначальной основы института могут быть представлены ценность, норма, «правила игры», законодательный акт, которые начали процесс институционализации. Первоначальная основа института влияет на то, как сейчас воспринимается этот институт – как ценность, как норма, или как просто «правила игры». Здесь содержится основа для конфигурирования, в том числе с помощью управленческого воздействия. Институты, основанные на ценностях и ныне рассматриваемые как ценность (например, церковь), в меньшей степени будут сами изменяться в процессе институционального конфигурирования, в большей степени могут распространять часть своих институциональных свойств на другие институты, включать их в новые институциональные конфигурации.
Этап деинституционализации. Процесс деинституционализации начинается при долговременном невыполнении институтом своего функционального требования, независимо от причины этого невыполнения. Изучение механизма возможной деинституционализации выявляет слабые стороны существующих институтов. Учитывая возможность неинституционального состояния, о деинституционализации можно говорить только тогда, когда временная протяженность периодов неинституционального состояния нарастает, и оно начинает доминировать.
Деинституционализация – сложный процесс. На самом деле мы не можем привести ни одного примера полностью деинституционализированного института. Если бы такой пример был, то это означало, что деинституционализация не произошла полностью. Институты, хоть и ставшие раритетами, остались в ассортименте нашего выбора. Они, казалось бы, уже не значимы и не могут организовывать общественную жизнь. Но у них остался признак устойчивости, и поэтому они полностью не исчезли, оставшись в исторической памяти. Более того, возможно, что они войдут в новые институциональные конфигурации. Как, например, суд шариата был снова призван исламским фундаментализмом. Не прошедшая полностью деинституционализация возвращает институт в доинституциональное состояние.
На этапе деинституционализации в зависимости от поставленных целей возможны такие стратегии управленческого воздействия как прекращение, ускорение и упорядочивание процесса деинституционализации.
Решение первой задачи вначале может выглядеть как замедление деинституционализации. Институт, уже утрачивающий легитимность, сложно полностью восстановить в прежних правах. Скорее всего, выход будет найден в создании новых институциональных конфигураций. Ускорение деинституционализации социального явления может происходить в виде упорядочивания этого процесса. Деинституционализация легитимного института маловероятна, поэтому именно легализация и создание новых конфигураций, замещающих институт, может стать реальной основой управленческого воздействия на этот процесс.
Рассмотрение типологии институтов управления – инструментальных, нормативно-ролевых и коммуникативных в контексте этапов институционального развития приводит к следующим выводам. Неосознанное существование инструментальных институтов как заменителей инстинктов может трактоваться и как расцвет их институционализации (институциональное состояние), и как предпосылка доинституционального состояния. Это связано с тем, что инструментальные институты очень устойчивы. Согласно критериям отнесения к институтам здесь имеет место полное соответствие, поэтому инструментальные институты – это наиболее жесткий тип институтов управления. Однако полное отсутствие у субъекта установления возможности изменить инструментальный институт приводит к тому, что только деинституционализация инструментального института и переход его в доинституциональное состояние восстанавливает в правах субъекта установления. Здесь можно сказать, что слишком жесткая структура инструментальных институтов может привести их к упадку при малейшем социальном изменении, которое все-таки удалось провести. Пройдя через этап деинституционализации, ранее инструментально оформленное социальное явление может уже институционализироваться как нормативно-ролевое. Данное обстоятельство также свидетельствует, что теоретически возможно говорить о социальном явлении как об институте, когда оно еще или уже не может им являться, т.е. речь идет об институте в предпосылке.
Нормативно-ролевой институт как наиболее распространенный тип институтов управления в большинстве исторически осмысленных нами цивилизаций, включая современную, проходит этапы институционализации в связи с осознанным управленческим вмешательством широкого круга субъектов установления. Поэтому с социальной точки зрения, даже негативно воспринимаемый нормативно-ролевой институт предпочтительнее инструментального, так как сама критика, протест, конфликт или борьба являются предпосылками его корректировки.
Коммуникативный институт во многом является результатом деинституционализации нормативно-ролевого института. Мы сомневаемся в том, что возможно становление коммуникативного института непосредственно в процессе деинституционализации инструментального института без стадии нормативно-ролевого. Коммуникативный институт как наиболее «мягкий» тип института управления, как управляемый институт предъявляет высокие требования к развитию общества и осознанному самоконтролю личности, поэтому доминирование коммуникативных институтов в институциональной структуре общества – это дело достаточно отдаленного будущего. Но, так как три типа институтов управления в «чистом» виде являются идеальными типами, можно говорить о разнообразных переходных типах, например, о преимущественно нормативно-ролевых институтах, имеющих коммуникативную составляющую.
Итак, мы вначале описали разноплановые явления, определяемые как институты управления (инструментальные, нормативно-ролевые и коммуникативные), рассмотрели теоретико-социологические направления их исследования, определились с обобщенной трактовкой института в социологии управления как установления и с использованием категории «институт социального управления», далее выяснили теоретическую возможность и описали принципы социального управления институтами, дали характеристику стратегий управленческого воздействия на институты в контексте этапов институционального развития. При изучении объекта нашего исследования – налоговой системы, мы будем опираться на изложенную институциональную концепцию.
