Лидия Вечер
Государственная кадровая политика и государственная служба
© Вечер Л. С., 2013
© Оформление УП «Издательство “Вышэйшая школа”, 2013
Введение
Государственная кадровая политика понимается не только как общенациональная стратегия развития совокупного кадрового потенциала, но и как одно из направлений реализации государственной политики. Она занимает равноправное место в ряду с экономической, социальной, военной (оборонной), культурной, образовательной, информационной, правовой, экологической, молодежной, внешней политикой. Без сопоставления государственной кадровой политики с другими отраслевыми направлениями политики государства сложно определить ее содержание, направленность, этапность, приоритеты, так и другие направления политики вряд ли могут быть эффективно реализованы вне взаимодействия с кадровой политикой и без соответствующего целенаправленного кадрового обеспечения. Любые действия, связанные с разработкой государственной кадровой политики (подготовка концепции, программы, ее организация, реализация и т. д.) должны вписываться в данный контекст.
Государственная кадровая политика охватывает всю систему перспективной и скоординированной работы с кадрами.
На основе государственной кадровой политики Республики Беларусь в каждом государственном органе, на государственном и частном предприятии разрабатывается своя конкретная кадровая политика, вытекающая из целей, задач и основных функций соответствующего органа управления. Она проводится через аппарат (администрацию), его структуру и персонал.
Выработка государственной кадровой политики отнесена к числу стратегических задач общегосударственного значения.
Формирование государственной кадровой политики – сложный, многогранный процесс, в котором переплетаются объективные и субъективные факторы, важно соблюсти соотношение новаторства и преемственности. Кадры – наиболее стабильный социальный элемент общества и государства, носитель их традиций и опыта. Именно кадры сохраняют эти качества даже при смене общественно-политического строя, изменении структур и устройства государства.
Нельзя пренебрегать и теоретико-методологическими аспектами разработки государственной кадровой политики, не уделять должного внимания осознанию ее объективной и конкретно-исторической обусловленности, анализу накопленного в этой сфере практического материала, выявлению насущных кадровых потребностей развития государства.
Реализацию государственной кадровой политики осуществляет государственная служба. Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она является связующим звеном государства и общества.
Учебное пособие «Государственная кадровая политика и государственная служба» имеет следующую структуру: теоретико-методологические аспекты государственной кадровой политики рассматриваются в темах 1–3; вопросы организации государственной кадровой политики раскрывают темы 4–9, государственной службы – темы 10–14. Логика построения учебного пособия направлена на последовательное изучение основных этапов и направлений разработки и реализации государственной кадровой политики и государственной службы.
Учебное пособие подготовлено на основе документов и опубликованных материалов отечественных и зарубежных авторов, предназначено слушателям Института государственной службы Академии управления при Президенте Республики Беларусь, может быть использовано для руководителей и специалистов государственных органов, преподавателей вузов.
Автор
Тема 1. Государственная кадровая политика, ее роль и место в государственном управлении
1.1. Понятие, сущность, место государственной кадровой политики в государственном управлении
Управление человеческими ресурсами есть основное содержание кадровой политики. Оно направлено, во-первых, на формирование качественного кадрового потенциала и удовлетворение потребностей общественного производства в квалифицированных кадрах, во-вторых, на обеспечение эффективной занятости трудоспособного населения и его оптимальное разделение между отраслями и регионами страны, в-третьих, на рациональное использование персонала предприятий, организаций, учреждений.
Таким образом, под государственной кадровой политикой следует понимать интегрированную функционально организованную систему научных знаний, идей, взглядов, принципов, приоритетов, государственно-служебных отношений, направленных на установление целей, задач, характера этой политики (теоретико-методологический компонент); комплекс государственно-правовых и организационно-практических мероприятий, регулирующих разработку и применение механизмов, форм, методов, функций, технологий кадровой деятельности (подбор, распределение, обеспечение должностного роста, ротация, обучение, формирование и профессиональное использование кадрового резерва, мотивация, оценка, социально-правовая защита персонала и т. д.); установление профессиональных критериев, стандартов и квалификационных требований к кадрам, обеспечивающих их эффективную профессиональную реализацию в конкретно-исторических условиях развития страны.
В общем виде кадровая политика – важнейшая составляющая государственного управления, призванная посредством тщательного отбора лучших кадров превращать людские ресурсы из фактора природы в культурно-производственный, профессиональный фактор развития общества. Успех кадровой политики строится на знаниях о природе и социальной обусловленности человеческих возможностей, сущностных сил работника и реализации этих сил в социально-трудовом процессе, в конкретной профессиональной среде.
Государтсвенная кадровая политика структурируется в рамках уровней и основных ветвей государственного управления. В этом плане необходимо выделить республиканский, региональный и местный уровни.
В реальной практике меры государственной кадровой политики достаточно четко делятся на несколько основных контуров направлений в зависимости от активности участия в них государственных и метсных органов управления.
Первое направление – обеспечение занятости и деловой карь еры всех профессионально подготовленных работников и специалистов.
Второе направление – работа со специалистами бюджетной сферы.
Третье и четвертое включают работу с государственными служащими и элитным (руководящим) составом. Эти направления наиболее организованы и поддаются анализу и регулированию с точки зрения механизмов кадровой политики.
Приоритетное место в государственной кадровой политике занимает кадровое обеспечение системы государственного управления.
Кадровая политика затрагивает идеологию, экономику, культуру, всю социальную сферу. Поэтому для решения кадровых проблем огромное значение имеет сильная социальная политика государства, в центре которой человек с его потребностями, интересами и устремлениями.
Социальные факторы, такие как характер, содержание и условия труда, ориентация труда, культура производства, социально-бытовое обслуживание человека, его жизненные условия, организация отдыха и досуга прямо или косвенно влияют на формирование и развитие человеческих ресурсов, а значит на совершенствование качественного кадрового потенциала. Приоритетное расширение социальной сферы (сети общеобразовательных и здравоохранительных учреждений, предприятий бытового обслуживания, культурных заведений, спортивных сооружений, а также повышение уровня их социального обслуживания) призвано улучшить качество формирования и подготовки кадрового потенциала и на этой основе решить проблемы эффективного кадрового обеспечения различных отраслей общественной, производственной и государственной деятельности.
Государственная кадровая политика выступает как составная часть государственной политики в области эффективного управления, как важнейший инструмент реализации программ, планов, концепций. Она должна иметь концептуальные подходы к решению поставленных задач, четкие программы действий, так как создание сильного и эффективного государства невозможно без наполнения его структур профессионально подготовленными кадрами. Сегодня практически отсутствует прямая зависимость качества образования и карьерного роста, а поскольку политика проводится через людей, без осознания стратегии развития кадрового корпуса, без выработки единых правил на кадровом поле невозможно обеспечение стратегии развития Республики Беларусь.
Кадровая политика дает возможность увязать (объединить, согласовать) управленческие действия при проведении технической и экономической политики в отраслях народного хозяйства.
Для эффективного управления кадровой политикой в отраслях народного хозяйства создается система оперативного учета и анализа кадров, отражающая в каждой конкретный момент деятельности действительное состояние кадров за определенный промежуток времени на всех уровнях управления: от предприятия до министерства. Получаемая с помощью этой системы информация позволяет периодически оценивать тенденции изменения состава кадров в отрасли, разрабатывать научно обоснованные и комплексные прогнозы и планы потребности в кадрах и на этой основе формировать кадровую политику, согласующуюся с планами социального развития отраслей народного хозяйства.
Организационные функции подбора, которые включают расстановку, выдвижение и подготовку кадров, занятых в управлении, все в большей степени ориентируются на социальные процессы, что способствует повышению единства и сплоченности действий, ответственности за порученную работу, росту эффективности управленческого труда в целом и в конечном итоге росту эффективности системы управления.
В настоящее время планы социального развития составляют часть государственного плана, они включены в официальную отчетность по реализации планов технического и экономического развития. Это означает, что социальные проблемы наряду с техническими и экономическими приобретают решающее значение, т. е. планирование кадровой политики реализуется в планировании социального развития на всех уровнях.
Государственная кадровая политика (если она определена в правовом отношении): 1) формируется на основе изучения тенденций социального развития и представлена легитимными социальными институтами государства; 2) задает наиболее общие правовые основы кадровой политики для общества в целом и для всех остальных субъектов кадровой политики;
3) носит обязательный характер для всех субъектов кадровой политики; 4) в качестве объекта государственной кадровой политики выступает кадровый потенциал всех сфер общества в той части, которая отражает наиболее общие правовые основы его формирования и использования.
Объектами регулирования государственной кадровой политики являются человеческие ресурсы, а именно: содержание и качество развития профессионального кадрового потенциала, востребованность в обществе (для этого могут использоваться различные средства: экономические и административные методы, жесткое планирование, распределение, закрепление); защита общества от непрофессионализма (лицензирование деятельности в сложных и опасных видах труда); поддержка интересов профессионалов (установление системы льгот, гарантий, ограничений).
От состояния кадров, прежде всего государственных структур и научно обоснованной государственной кадровой политики, во многом зависит благополучие государства.
Таким образом, кадровая политика имеет свою объективную логику, отражая уровень развития общества, его потребности, а также возможности общества и государства удовлетворить эти потребности (повышение профессионализма кадров с учетом закономерностей развития кадровых процессов и их зависимости от характера и уровня общественного, политического и экономического строя).
Кадровая политика – основное направление организации социума, действенный рычаг управления, посредством которого изменяется весь ход общественного развития. Она включает ряд различных областей социального управления: 1) демографическую политику; 2) политику в области образования и профессиональной ориентации; 3) политику занятости;
4) политику в области труда и заработной платы и др.
Развитие человечества в целом можно рассматривать как глобальный социальный процесс, который протекает в трех основных сферах коллективной деятельности – духовной, политической, материальной. Развитие всей социальной жизни, каждой цивилизации и каждого этноса – результат взаимодействия этих сфер. В разные исторические эпохи превалирует одна из сфер организации социальной жизни, циклически и закономерно уступая доминирующее положение следующей сфере, что влечет за собой глобальные социальные изменения. Оптимальное развитие социума предполагает гармоничное сочетание всех трех сфер при объединяющем признании общезначимости духовных ценностей. Организующей основой всестороннего развития общества в современных условиях может выступить кадровая политика, основанная на познании и использовании закономерностей социальной динамики и служащая интересам как государства, так и гражданского общества.
Востребованность профессии (по оценкам западных социологов) также зависит от закономерностей развития социальной жизни. Цикл управленческих профессий начинается с доминирования инженеров и других технических специалистов среди высших административных работников, затем наступает этап, когда на эти посты выдвигаются люди, вышедшие из сферы маркетинга, после финансисты и юристы. Вершиной цикла управленческих профессий является назначение специалиста в области управления человеческими ресурсами высшим административным работником. Поэтому одной из задач современной кадровой политики является формирование высших эшелонов управления и укомплектование ключевых должностей на всех уровнях социальной иерархии экономическими кадрами с одновременной подготовкой специалистов следующей управленческой «волны».
Анализ путей достижения этой цели предполагает: 1) оценку состояния трудовых ресурсов в стране; 2) характеристику современного состояния системы подготовки кадров.
Следует признать, что система образования и повышения квалификации кадров не в состоянии удовлетворить требования, которые предъявляются к ней работодателями, будь то государство или бизнес. Проблемы, на которые жалуются управленцы и предприниматели – это слабый спрос на отечественную продукцию, нехватка инвестиционных ресурсов, недостаток оборотных средств, все это дополняется тревогой за состояние трудовых ресурсов. Ценность хорошего специалиста высока. Мобильность трудовых ресурсов непрерывно усиливается, а учитывая, что вознаграждение за труд в развитых странах существенно выше, чем в нашей стране, лучшие кадры оказываются за границей. В результате отечественная экономика рискует лишиться одного из немногих своих конкурентных преимуществ – относительно дешевых квалифицированных трудовых ресурсов.
К сожалению, во многих государственных организациях и на предприятиях, а также в частной сфере, бережное отношение к своим работникам еще не стало нормой управленческой жизни. Зачастую нет программ развития персонала, продуманных систем мотивации, работоспособных схем поиска и оценки работников.
Существующая система подготовки управленческих кадров не всегда дает специалистам знания, достаточные для работы в сегодняшних условиях функционирования экономики. Прежде всего это касается квалифицированных управленцев высшего звена, которых на Западе именуют «топ-менеджеры». Схемы подготовки, апробированные мировым опытом показывают, что на обучение таких специалистов необходимо 10–15 лет.
Реформы 1990-х гг. сопровождались существенными потерями кадрового потенциала страны, прежде всего его физической, интеллектуальной, социальной и технико-технологической составляющих. Понизился интеллектуальный ресурс не только в промышленности и сельском хозяйстве, но и в науке, где число занятых за последние 10 лет уменьшилось в 2–3 раза.
Ухудшилась техническая вооруженность кадров. В результате кадровый потенциал используется нерационально, не в полной мере отвечает задачам социально-экономического развития. Государственное регулирование трудовых и кадровых отношений фактически не имеет эффективных механизмов.
Сегодня формирование и развитие кадрового потенциала в Республике Беларусь в своей основе обеспечиваются системой профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки кадров, созданной в предшествующие годы. Благодаря этому, сохраняется высокий образовательный уровень кадров предприятий и организаций. К тому же в результате рыночных преобразований возник ряд новых факторов, влияющих на улучшение кадрового потенциала. Среди них – развитие частнособственнической инициативы и предпринимательства, вовлечение в этот процесс многих талантливых молодых людей, раскрепощение труда, конкуренция рабочей силы на рынке труда, подготовка для рыночной экономики многочисленных кадров предпринимателей, финансистов, менеджеров, государственных служащих.
Особо следует отметить специфику подготовки государственных служащих. Если экономика бизнеса воспитывает «футболиста», то экономика государственной службы воспитывает «судью на поле», который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументировано применить красную карточку при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Данная специфика пока учитывается не всегда. Во всех учебных заведениях студентов обучают чуть ли не по одним и тем же программам, не делая различий, готовят ли они государственных служащих, кадры для частного бизнеса, инженера или руководителя производства.
Если посмотреть на корпус чиновников, в целом получается следующая статистика: большинство (более 85 %) государственных служащих имеют высшее образование, остальные доктора и кандидаты наук. В органах государственного управления их занято соответственно 25 и более 280. Однако не все получили специальную подготовку (в том числе в системе государственного управления). Многие работают не по базовой специальности, превалируют политехнические специальности.
Особая роль в обучении управленческих кадров отводится Академии управления при Президенте Республики Беларусь.
Формирование кадрового потенциала должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и с учетом смены ценностей и социальных приоритетов, масштабной экономической трансформации.
Цель этого процесса – подготовка профессионалов, конкурентоспособных на рынке труда, свободно владеющих профессией и ориентирующихся в смежных областях деятельности.
Успешное решение задач формирования и развития кадрового потенциала, обеспечение адекватности его структуры тенденциям социально-экономического развития страны основывается на следующих условиях:
• принятие комплекса правовых актов, призванных обеспечить концептуальные направления, принципы и средства работы с персоналом;
• необходимость государственного контроля за реализацией кадровой политики;
• создание эффективной системы профессионального образования, включающей государственные и негосударственные учебные заведения и образовательные центры, обеспечивающие непрерывность подготовки, переподготовки и повышения квалификации как с отрывом, так и без отрыва от производства;
• создание инфраструктуры государственной кадровой политики: рекрутинговых и информационных агентств, центров оценки персонала и служб занятости, гарантирующих соответствие структуры профессионального образования потребностям территорий и региональных рынков труда и т. д.;
• наличие эффективных механизмов регулирования рынка труда, гарантирующих равные права при найме на работу и увольнении по установленным юридическим основаниям, исключающие дискриминацию граждан, предусматривающие экономическую заинтересованность работодателя в высоких профессиональных качествах персонала и т. д.
Результативность механизмов обеспечения этих характеристик определяется уровнем политической, правовой и организационной культуры субъектов кадровой политики и их ответственностью перед будущими поколениями.
Очень важна отработка механизмов востребования кадрового потенциала.
Механизмы должны быть ориентированы на выработку условий, при которых человек, начиная со школы, становится объектом внимания социальных институтов. Социальные институты призваны помочь субъекту в профессиональном самоопределении и выборе профессии, создать в соответствии с квалификацией равные условия при найме на работу, исключающие дискриминацию в оплате труда, а также при увольнении. Они формируют условия, гарантирующие экономическую заинтересованность руководителей предприятий в приеме на работу лиц с ограниченной трудоспособностью.
Государство должно искать эффективные технологии выявления согласования и своевременного учета в кадровой политике многообразных интересов, предпринимать необходимые действия по обеспечению равенства возможностей на рынке труда между мужчинами и женщинами, проводить целенаправленную политику по предоставлению инвалидам равных с другими гражданами возможностей при реализации гражданских, экономических, политических и других конституционных прав и свобод.
Государство обеспечивает защиту общества от непрофессиональных действий граждан, занятых в управлении, что достигается системой мер, среди которых важное место занимают следующие:
• разработка эффективных норм и ограничений (правовых, организационных, экономических) по обеспечению деятельности, требующей специальной подготовки;
• усиление открытости, конкуренции и рыночной мотивации в сферах профессиональной деятельности;
• установление системы ответственности должностных лиц и кадровых служб за допуск к участию в профессиональных видах деятельности граждан, не имеющих соответствующей квалификации;
• развитие партнерских отношений между государственными структурами и профессиональными сообществами по вопросам занятости граждан в видах профессиональной деятельности и др.
Эффективная работа по формированию и развитии кадрового потенциала обеспечивается комплексом кадровых технологий, установлением квалификационных требований, полномочий и ответственности звеньев управления по регулированию кадровых процессов и кадровых отношений в государственном управлении. При этом надо помнить, что границы государственного воздействия, хотя и задаются рыночными отношениями, но находят свое закрепление в трудовом праве.
Определяя место кадров в системе государственного управления, следует подчеркнуть два важных обстоятельства: 1) кадровая политика проводится и организуется государством; 2) кадровая политика и кадровая работа являются общегосударственной задачей. В реализации задач кадровой политики важнейшую роль играют кадры управления, так как они являются основными проводниками государственной политики. Проблема кадров является составной частью государственного управления и требует системного и комплексного подхода.
Качество формирования и подготовки кадрового потенциала, эффективное кадровое обеспечение различных отраслей общественной и государственной деятельности напрямую связано с повышением и экономической эффективности. Поэтому программы социально-экономического развития неразрывны с программами развития кадров.
Кадровая политика таким образом воздействует на весь ход общественного развития.
