Лесли Холмс
Коррупция. Очень краткое введение
Причины существования различных концепций коррупции
Одной из причин различных интерпретаций коррупции является культура. Здесь мы определяем культуру как совокупность основных верований, установок и стандартов поведения в данном обществе, которые могут быть обусловлены господствующей в нем религией, а также тем, было ли оно колонизировано или, напротив, обладало властью метрополии. Иными словами, культура подвержена значительному влиянию истории и традиций.
Примером культурного истолкования различий в подходах к коррупции может служить тот факт, что коррупция, которую выше мы назвали экономической или современной, также именуется коррупцией «западной», тогда как социальная или традиционная коррупция называется «азиатской». Так же как и с многими другими понятиями общественных наук, с этими двумя существуют проблемы, которые требуют дополнительного обсуждения. Например, бытует утверждение, что патронаж и клиентелизм типичны для азиатских обществ, где они не рассматриваются как формы коррупции. В этом утверждении содержатся как минимум две проблемы.
Во-первых, взгляды на то, являются ли патронаж и клиентелизм коррупцией, в различных странах Азии различны. Они неодинаковы, скажем, в Сингапуре и в Камбодже. Оценки этого явления на Западе также различаются. Тогда как, например, эксперты из англоговорящих стран и Скандинавии признают, что клиентелизм является формой коррупции, большинство итальянских экспертов не согласятся с этим. Даже опросы, проведенные в различных странах для изучения преобладающих взглядов на то, что является коррупцией, часто дают неоднозначные результаты.
В конце 1990-х – начале 2000-х годов Всемирный банк проводил «диагностические опросы» в различных странах. Они включали в себя воображаемые ситуации, и респондентов спрашивали, является ли та или иная ситуация, по их мнению, примером коррупции. Зачастую мнения респондентов сильно расходились. В результате опросов было опровергнуто предположение, что все русские или британцы имеют схожие представления о коррупции. Более того, если представитель правительственных кругов страны Х заявляет: «Это не коррупция, а часть нашей культурной традиции», – это не значит, что с ним согласится большинство граждан этой страны. Таким образом, опросы показали, что в отличие от правительства многие простые граждане расценивают предложенное для оценки действие как коррупцию и не желают смотреть на нее сквозь пальцы. Но при этом они не могут ничего поделать с элитами своих стран, которые называют такое действие культурной особенностью, оправдывая тем самым свое собственное сомнительное поведение. Второй, еще более убедительный контраргумент состоит в том, что на Западе имеется достаточное количество традиционной коррупции, а в Азии хватает современной.
Теперь мы рассмотрим пример того, что часто воспринимается как культурная особенность четырех стран в отношении личных связей. Возьмем четыре понятия: русское – блат, китайское – гуанси, изначально американское (но быстро глобализирующееся) – нетворкинг и британское (в основном английское) – старый школьный галстук.
Русский термин «блат» несколько изменил свое значение в последнее время, но в советские времена он означал неформальное соглашение между людьми, взаимодействующими друг с другом при натуральном (неденежном) обмене товарами или услугами, – в этом смысле он близок к концепции бартера. Это был один из механизмов выживания в системе, где существовал огромный дефицит услуг и товаров потребления как длительного, так и кратковременного пользования. Условно говоря, колхозник мог договориться с электриком, что будет два года снабжать последнего яйцами и курятиной, а тот заменит электропроводку на колхозной ферме. Но тогда как бартер является простым обменом между людьми, блат включает в себя наличие личных взаимоотношений (в первую очередь доверия и взаимозависимости) между всеми его участниками.
Китайское явление гуанси также относится к отношениям, которые устанавливаются между отдельными людьми или группами людей, и включают в себя возможные долгосрочные взаимные обязательства – взаимовыгоду. Я могу либо подружиться, либо установить деловой контакт с китайцем, которому я чем-то помог. Тогда он чувствует себя обязанным мне и постарается в будущем отдать этот «долг», возможно даже спустя много лет. Но он никогда не забудет о моей услуге.
Набирающее все большую популярность понятие нетворкинга обозначает выстраивание неформальных отношений, направленных на то, чтобы приносить пользу всем, кто связан этими отношениями. Если я собираюсь установить контакт с человеком, которого я встретил на деловой встрече или научной конференции, с целью извлечения пользы из этого контакта, я буду пытаться воздействовать на этого человека, используя личные, а не только чисто деловые отношения. Таким образом, несмотря на то что среди рассматриваемых здесь типов неформальных взаимоотношений этот тип меньше всего подвергается осуждению, он все же может рассматриваться как форма коррупции, если использовать ее широкое определение.
В то время как многие могут не согласиться с тем, что нетворкинг имеет нечто общее с коррупцией, британская концепция «старого школьного галстука» подвергается осуждению. Люди, которые могут даже не быть знакомыми, помогают друг другу только потому, что являются выпускниками группы элитных школ Англии. Допустим, А, B и С учились в одной из таких школ. С ищет работу и знаком с В, а тот убеждает А, который никогда прежде не видел С, предложить С работу, даже если С не обладает самой лучшей квалификацией для нее.
Из всех четырех видов неформальных взаимоотношений «старый школьный галстук» является наиболее жестким: если я не посещал в юности элитную школу, у меня нет шансов стать членом определенной привилегированной группы. В этом состоит важное отличие этого вида отношений от трех других, и, таким образом, он лучше всех подпадает под определение коррупции.
Говоря об этих четырех вариантах неформальных связей, важно отметить следующее: хотя все они различны и специфичны для определенной культурной среды, у них есть много общего. Все эти четыре типа отношений включают в себя разделение на допущенных и недопущенных в определенный круг, где допущенные обладают некими привилегиями. Все четыре варианта связей подчас осуждаются обществом, хотя, к примеру, существует гораздо больше британцев, считающих «школьный галстук» порочным, чем китайцев, которые критикуют гуанси, или американцев, осуждающих нетворкинг. Короче говоря, культурные различия существуют, но их важность часто переоценивается.
Конечно, если принять более узкое определение коррупции, ни один из этих видов не попадет под него, кроме случаев, когда в отношения вступает госслужащий. Но если принять широкое определение, то можно было бы рассматривать все виды отношений между людьми, даже дружбу, как порочные. Поэтому в нашей книге преимущество отдается более узкому определению коррупции.
В дополнение к культурным различиям в оценке коррупции возникает и другая проблема – в различных законодательных системах коррупция может определяться по-разному. Отчасти это можно также объяснить культурными различиями, но существуют и другие причины. Одна из них состоит в том, что законодательство изменяется, в частности, в зависимости от интересов законодателей и различных групп влияния. В более открытых и более демократических странах законодательство может быть результатом компромисса различных групп как внутри, так и вне парламента – конкретное сочетание разнообразных интересов является специфичным для каждого общества. Но такое объяснение плохо применимо к авторитарным системам. Они, как правило, более коррумпированы, нежели демократические, а правящие элиты в них часто предпочитают не иметь четкого определения коррупции и, соответственно, четких антикоррупционных законов. В таких системах они намеренно издают расплывчатые, нечеткие законы. Желая сохранить свою привилегированную позицию, законодатели стремятся не утверждать законы, которые могли бы быть использованы против них.
Наконец, аналитики иногда предпочитают работать с узким определением коррупции из методических соображений. Так, один из ведущих немецких ученых в своей работе определяет коррупцию именно как подкуп, потому что это проще, чем использовать спорные понятия типа социальной коррупции.
Классификация коррупции
Прежде чем выработать тот подход к коррупции, которым мы будем пользоваться в данной книге, стоит рассмотреть некоторые способы классификации различных типов коррупции.
В соответствии с идеей о том, что взгляды большинства граждан могут отличаться от взглядов элит, Арнольд Хейденхаймер, который считается основателем сравнительного изучения коррупции, выделил три ее вида, названные им черной, белой и серой коррупцией. Исходя из того, что элиты и обычные граждане часто воспринимают данный феномен по-разному, Хейденхаймер определил черную коррупцию как деятельность, которую большинство людей, составляющих и элиту, и массы, осуждает и считает, что за нее надо наказывать. Белая коррупция – деятельность, которая, хотя формально и является коррупцией, тем не менее обеими этими группами считается допустимой, и люди не считают, что за нее надо наказывать. Серой коррупцией называется деятельность, относительно которой мнения элиты и простых граждан расходятся, или же существует широкий спектр мнений внутри каждой группы.
Хенденхаймер применяет и другие подходы к характеризации коррупции. Подход к коррупции может быть сконцентрирован на государственных учреждениях, на рынке и на общественном благосостоянии.
Согласно первому подходу, коррупция – это поведение, отличающееся от того, которое формально ожидается от государственных служащих. Такое нарушение регламента объясняется стремлением должностного лица извлечь из своего служебного положения незаконную выгоду.
Согласно второму подходу, коррупция представляет собой бизнес-активность чиновников, рассматривающих свои полномочия как возможность создать рыночное предложение, выручка от которого определяется размером взятки, в свою очередь (как и положено на рынке) связанным со спросом и предложением на рынке товаров и услуг. Соответствующая выручка идет им в карман.
И наконец, третий подход к коррупции основывается на оценке вреда, наносимого обществу в результате незаконной деятельности государственных чиновников или других официальных лиц, руководствующихся личными интересами.
Согласно еще одному подходу, коррупцию делят на «травоядную» и «хищную». Такой подход был использован в начале 1970-х годов в отчете Комиссии Кнаппа о коррупции в департаменте полиции Нью-Йорка, США. Первый вид коррупции относится к тем чиновникам, которые не откажутся от взятки, если ее им предложат, а второй – к более жесткой форме коррупции, когда коррупционеры именно вымогают взятки. Первая часто называется также реактивной (reactive), или пассивной, коррупцией, а вторая – проактивной (proactive), или просто активной.
Близкий к этому подход делит коррупцию на вымогательство (extortive) и взаимовыгодную (transactive) коррупцию. В первом случае взяточник вымогает взятку (ведет себя как хищник). Во втором случае оба агента (взяткополучатель и взяткодатель) более равноправны: они скорее являются партнерами, заключающими выгодную для обоих сделку.
Во многих официальных антикоррупционных документах коррупцию делят на «травоядную» и «плотоядную», и на первый взгляд может показаться, что «травоядная» – это альтернативный способ представления пассивной коррупции, а «плотоядная» («хищная») – это альтернативный способ представления активной коррупции. Но это не так. При таком подходе речь идет скорее о пассивных и активных коррупционерах. Активным коррупционером является тот, кто дает взятку, а активная коррупция – это предложение взятки. Пассивный коррупционер – тот, кто берет взятку, а получение взятки и есть пассивная коррупция.
Такое использование этих понятий является весьма спорным, так как термины «пассивный» и «активный» как будто бы подразумевают, что получатель взятки (акцептор), будучи официальным лицом, менее ответственен за правонарушение, нежели тот, кто занимается активной коррупцией – дает взятку (донор). Например, полицейский, намекающий водителю, что за взятку не станет выписывать ему штраф, по этой классификации будет пассивно коррумпированным, а водитель, нарушивший правила – активно коррумпированным. Такая терминология тем не менее может иметь смысл, например, в ситуации, когда фирма оказывает давление путем предложения ему взятки на должностное лицо, но эти термины выглядят неадекватными в случае, когда госслужащий вымогает взятку у частного лица или фирмы. Более того, если мы исходим из того, что госслужащие должны подавать пример как частным лицам, так и деловому сектору, то такая терминология сбивает с толку.
Еще один, пятый, вид классификации коррупции – это разделение ее по уровням – на низкоуровневую, или низовую (мелкую), и высокоуровневую, или верхушечную (крупную). Первая характеризует коррупцию, с которой обычные граждане, возможно, часто сталкиваются в повседневной жизни, например при нарушении правил дорожного движения или при обращении за разрешением на строительство дома. Второй вид коррупции, как следует из названия – это коррупция на высших уровнях власти, например, когда политики принимают законы, выгодные для подкупившей их группы влияния, или когда министр за взятку выдает разрешение на застройку городского участка вопреки рекомендациям экспертов или даже вопреки закону. Понятно, что в этих случаях величина самой взятки, как правило, значительно больше, чем в первом случае.
Выше мы говорили об узком и широком определении коррупции. Используя широкое определение коррупции (включающее должностные преступления в личных интересах исключительно в рамках частного сектора), большинство коррупционных преступлений будет относиться к верхушечной коррупции, особенно тогда, когда речь идет о крупных взятках.
Начиная с 2000 года Всемирный банк разделил понятие коррупции на «захват бизнеса», или административную (бюрократическую) коррупцию, и «захват государства». Джоэль Хеллман и Дэниэл Кауфманн (которые работали в это время во Всемирном банке) рассматривали последнюю как «форму верхушечной коррупции»[2]. Они и Герент Джонс (также сотрудник Всемирного банка), именовали «захватом государства» деятельность «компаний, стремящихся навязать официальным лицам и политикам выгодные для них правила игры[3] путем частных выплат и подкупа официальных лиц и политиков»[4].
В дальнейшем сфера применения термина «захват государства» расширялась, например, к ней отнесли незаконные попытки организованной преступности оказывать влияние на законотворчество. В свою очередь, Хеллман, Джонс и Кауфманн выделили административную коррупцию как «коррупцию с мелкими взятками (petty corruption), связанную с исполнением (интерпретацией) законов, правил и предписаний»[5].
Позднее термин «административная коррупция» был расширен, и к ней отнесли любое противозаконное действие или бездействие, касающееся применения законов и правил.
Как и в случае с понятиями активной и пассивной коррупции, недостатком термина «захват государства» является то, что он может быть истолкован так, что те, кто предлагают взятки, будут считаться более виновными, чем те, кто их берет. Представители Всемирного банка, разработавшие данную концепцию, специально подчеркивали, что такая интерпретация не входила в их намерения, более того, их особенно беспокоят именно государственные чиновники, берущие взятки. Это определение можно упростить, если заменить «захват государства» на «продажу государства», тем самым фокусируя внимание на коррумпированном чиновничестве.
Еще более сложную типологию предложила Расма Карклинс. Рассматривая преимущественно страны переходного типа (посткоммунистические страны), переживающие переход от авторитаризма (в той или иной его форме) либо к демократии, либо к иной форме авторитаризма (это в основном страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ)), она разделила коррупционные действия на три основных типа (каждый из которых затем еще подразделяется на подтипы):
• административная коррупция низкого уровня;
• присвоение чиновниками госимущества;
• захват государства коррумпированными сообществами.
Первый и третий типы здесь в основном совпадают с типологией Всемирного банка. Но второй тип является важным добавлением: в последнее время его можно наблюдать во многих посткоммунистических странах. Здесь его часто называют «номенклатурной приватизацией» – процесс, ставший обычным для этих стран в 1990-е годы. Бывшие элиты коммунистической эры – номенклатура – сумели различными путями извлечь для себя выгоду от распродажи бывших государственных предприятий сомнительными с моральной точки зрения способами (например, в виде откатов от тех, кому государственная собственность досталась по бросовым ценам).