Кристина Александровна Краснова
Уголовная политика Европейского союза в сфере противодействия коррупции. Монография
В результате постепенного осознания государствами – членами ЕС разрушительного воздействия коррупции на внутренние социально-политические и экономические системы, а также на европейский правопорядок в целом в ряде стран начали разрабатываться антикоррупционные руководства, стратегии, кодексы поведения должностных лиц, в которых концентрировались концептуальные подходы к формированию национальной антикоррупционной политики14.
Для компетентного обсуждения этой проблемы необходимо уточнить основные определения. Вопросам коррупции посвящены многочисленные научные исследования в различных отраслях права, философии, экономики, приняты международные соглашения, направленные на разработку национального антикоррупционного законодательства, но единое общепринятое определение коррупции отсутствует15. Каждый определяет коррупцию через призму своего восприятия. Как отмечают европейские специалисты, на основе этих представлений сформировался мировой правовой консенсус по вопросам коррупции, закрепленный в ныне действующих международных соглашениях и нормах внутреннего права16.
Данная работа посвящена преимущественно уголовно-правовым мерам борьбы с коррупцией. Но, чтобы заложить основу для дальнейшего исследования вопросов общеевропейской уголовной политики в сфере противодействия коррупции, необходимо ознакомиться с более широким кругом подходов к этому феномену.
Коррупцию как экономическую категорию следует понимать как «противоправное деяние, нарушающее естественный процесс владения, пользования, распоряжения объектом права собственности, а также другими преимуществами и благами, в результате чего потери несет гражданин, общество и государство»17.
По мнению Я.И. Гилинского, в современном обществе коррупция представляет собой социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами (политическими, экономическими, культурологическими)18.
Процесс социального конструирования коррупции включает наличие множества фактов взяточничества должностных лиц; осознание этих фактов как социальной проблемы; криминализацию некоторых форм коррупционной деятельности (например, получение взятки); реакцию политических деятелей, правоохранительных органов, средств массовой информации, граждан на коррупцию и т. п. Таким образом, проблема коррупции не столько правовая, сколько социально-политическая.
Имеется множество определений коррупции. Возможно, наиболее краткое (и точное) из них предложено Всемирным банком: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью ради личной выгоды»19. Более полное определение содержится в комментарии к ст. 7 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, в соответствии с которым коррупция охватывает «совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие»20. В приведенных определениях основной акцент делается на отношениях в публично-правовой сфере и поступках должностных лиц.
«Транспаренси интернешнл» расширила определение и предложила понимать под коррупцией «злоупотребление вверенной властью для личной выгоды»21, тем самым охватив коррупцию в частном секторе.
Необходимо отметить, что общим признаком коррупционности поступка должностного лица является незаконность получения выгоды. К примеру, государственный служащий, который нарушил правила и нормативные положения потому, что неверно их понял, скорее, некомпетентен, чем коррумпирован. О коррупции можно было бы говорить, если бы присутствовал элемент его неправомерной выгоды22.
Указанные выше определения критикуются за акцентирование внимание на одной стороне коррупционных отношений – должностном лице, оставляя за рамками определения другую сторону, дающую взятку и получающую порой большую выгоду, чем коррумпированное должностное лицо.
Как показывают результаты Евробарометра, большинство граждан в восточноевропейских и средиземноморских странах не только готовы дать взятку, но и активно инициируют дачу взятки и без предложения должностного лица. Однако общественная и научная дискуссии сосредоточены в основном вокруг коррумпированных государственных служащих, должностных лиц, политических деятелей, получающих взятки. Согласно одному из недавних определений, коррупция – это «ситуация, когда чиновник (или избранное должностное лицо) нарушает норму для личной выгоды»23. Данное определение охватывает большинство случаев коррупции, но также фокусируется на должностном лице («коррумпированной стороне»).
В связи с этим нам представляется более полным определение коррупции как совокупности «общественно опасных деяний как криминализированных, так и по различным причинам в нашей стране некриминализированных, но признанных преступлениями в мировой практике»24.
Необходимо отметить, что каналы и уровень влияния коррупции столь же разнообразны, сколь разнообразны сферы жизни общества, в которых коррупция находит свое развитие25. Как справедливо пишет В.И. Попов, «там, где масштабные бюджетные потоки, коррупция всегда расцветает пышным цветом»26. Областями деятельности, наиболее подверженными коррупции, называются государственные закупки; операции с земельными участками; сбор налогов; назначение на ответственные посты в органах государственной власти; местное самоуправление27.
Сферы (объекты, зоны, участки) коррупции в ЕС многообразны. По экспертным оценкам, наиболее поражена коррупцией бюджетная сфера. ЕС имеет в своем распоряжении огромные финансовые средства, полученные посредством налогообложения либо непосредственно от государств-членов ЕС28. Поступающие в бюджет доходы служат источником для формирования Европейского социального Фонда, Резервного фонда, Стабилизационного фонда и финансирования расходов ЕС, львиная доля которых направляется на помощь наименее развитым регионам и странам ЕС, межрегиональное сотрудничество, управление природными ресурсами. Как отмечает А.Г. Волеводз, хищение имущества или приобретение права на имущество бюджета и фондов ЕС, нецелевое использование денежных средств путем обмана или злоупотребления доверием наносит серьезный ущерб и финансовым интересам ЕС в целом29.
Следует констатировать, что в ряде европейских стран в значительной степени криминализирована деятельность полиции30. Серьезной проблемой в ЕС был и остается подкуп при заключении европейскими компаниями международных коммерческих сделок31.
Исследование ситуации в каждой отдельной стране проявляет большое разнообразие как связанных с коррупцией проблем, так и оценок эффективности принятых антикоррупционных мер. Вместе с тем некоторые общие черты могут быть отмечены в любой стране ЕС или в пределах групп государств-членов. Среди них следует выделить несколько основных.
1. Государственные закупки товаров и услуг для обеспечения функционирования органов государственной власти формируют приблизительно 1/5 общего объема производства ЕС (ВВП) и наиболее уязвимы для коррупции. В результате серьезный финансовый ущерб наносится бюджету, снижается инвестиционная привлекательность единого рынка.
2. Многочисленные исследования коррупции демонстрируют ее взаимосвязь с материальным неблагополучием. К примеру, отмечается негативное влияние коррупции на экономический рост, накопление, эффективность реализации помощи в целях развития, неравенство доходов и бедность32. Расширение ЕС и присоединение к нему стран не с самыми высокими показателями экономического развития, несомненно, оказывает влияние на состояние коррупционной среды на общеевропейском пространстве.
3. Современная коррупция существует в условиях продолжающегося финансово-экономического кризиса и напряженной социально-экономической обстановки в ряде государств – членов ЕС. Действительно, на фоне ухудшения благосостояния граждан может формироваться нетерпимое отношение к коррупционерам. Эту особенность нельзя игнорировать.
4. Коррупция в ЕС последовательно расширяет зоны влияния, проникая в новые сферы, ранее от нее хорошо защищенные, в частности, в правоохранительную деятельность, институты и учреждения ЕС, что делает ее особенно опасной.
5. Наибольшую опасность представляют устойчивые связи коррупции с организованной преступностью33. Как пишет В.И. Попов, «посредством широкомасштабной коррупции создается система защиты организованных преступных структур от социального контроля, состоящая в активном противодействии органам правопорядка, контролирующим структурам государства. Извлечение огромных незаконных прибылей организованными преступными формированиями позволяет им устанавливать коррумпированные отношения с государственными служащими различных уровней, в том числе влиятельными, способными исключить вмешательство правоохранительных органов»34. Организованная преступность использует коррупцию для облегчения совершения других тяжких преступлений, таких как торговля людьми и оружием, незаконный оборот наркотиков и др. Наибольшее беспокойство вызывает деятельность организованных преступных групп в Болгарии, Румынии и Италии.
6. Коррупция воспринимается как предикат для отмывания денег35.
7. Качество расследования коррупционных преступлений значительно различается в государствах – членах ЕС. В связи с этим Европейская комиссия подчеркивает потребность в дальнейшем сотрудничестве правоохранительных органов государств-членов. Последние должны гарантировать, что финансовые расследования проводятся эффективно и последовательно в случаях коррупции, и всегда рассматривается любая потенциальная связь с организованной преступностью и отмыванием денег.
8. Риски коррупции обычно возрастают на местном и региональном уровне.
9. Много недостатков присутствует в финансировании политических партий, в деятельности которых нормы поведения не достаточно жестки.
10. Зачастую существующие правила о конфликте интересов неверно реализуются на практике.
Указанными выше особенностями характеристика коррупции в ЕС не исчерпывается. Вместе с тем они являются стержневыми и определяющими данное явление, которое существует в различных формах.
В литературе встречается следующее определение форм проявления коррупции – это специфические виды нарушений этических и правовых норм лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций36.
Довольно полно формы проявления коррупции сформулированы и описаны в Глоссарии коррупции37, подготовленном Антикоррупционным ресурсным центром Ю438.
Среди наиболее распространенных форм проявления коррупции необходимо выделить следующие.
Взяточничество (bribery) представляет собой акт предложения должностному лицу денег, услуг или других ценностей с целью убедить его сделать что-то в ответ. Предметом взятки может быть фиксированная сумма, процент от договора, иные блага в неденежном выражении, предоставляемые должностному лицу за совершение им определенных действий или воздержание от их совершения при выполнении своих официальных обязанностей39. Взяточничество – это коррупция по определению, и оно широко криминализировано через нормы международного права и национальные уголовные законы.
Другая форма коррупции – растрата (embezzlement), т. е. хищение государственных/общественных ресурсов, вверенных должностному лицу. В отличие от других форм коррупции, в растрате участвует только одна сторона – должностное лицо, обладающее полномочиями и совершающее хищение бюджетных средств путем систематического использования своих полномочий в личных интересах. В качестве примера приведем дело Дэвида Рэта (David Rath), бывшего министра здравоохранения Чехии, который был арестован по подозрению в коррупции в мае 2012 г. Д. Рэтт был обвинен во взяточничестве и растрате средств структурных фондов ЕС, выделенных на ремонт больницы и замка в Богемии. В ходе обыска в его доме под половицами были обнаружены 30 млн чешских крон. Д. Рэтт свою вину не признал40. Если обвинения справедливы, то растрата выглядит как форма коррупции и в деле о хищении денежных средств, выделяемых ЕС для укрепления государственной границы и реализации других проектов в Молдове, при участии главы делегации ЕС в Молдове Дирка Шубеля и, вероятно, европейского комиссара по политике соседства Штефана Фюле41.
Откат (kickback) представляет собой незаконную тайную выплату должностному лицу, осуществленную в ответ за оказанную им услугу. Чаще всего это процент от общей стоимости государственного контракта, выплачиваемый в денежной форме. По данным Европейского бюро по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ), откаты при заключении государственных контрактов встречаются в каждом третьем случае коррупции. Наиболее распространена практика откатов в Испании и Румынии42. Один из последних примеров получения откатов мы находим в деле Мариано Рахоя (Mariano Rajoy), премьер-министра и главы правящей партии Испании. В опубликованных в 2013 г. в газете El Pais материалах содержался перечень тайных наличных выплат М. Рахою и другим высшим членам его партии (более 70 должностных лиц). Предполагаемыми плательщиками стали участники так называемой Gürtel, группы компаний, получивших при поддержке членов правящей партии контракты от государственных учреждений и местных органов власти на беспрецедентную сумму более чем € 115 млн. Как показывают результаты расследования, огромная прибыль делилась между бизнесменами – участниками группы и некоторыми политиками, которые помогли им получить контракты43.
Фаворитизм (favouritism) – это процесс, имеющий результатом пристрастное распределение государственных ресурсов. Фаворитизм (или блат) включает предоставление должностей друзьям и родственникам безотносительно их квалификации. В политической сфере союзники могут получать льготные условия с целью сохранения их поддержки44. Так, фаворитизм стал ключевым элементом в процессе, сопровождавшим отставку президента Германии Кристиана Вульфа (Christian Wulff) в начале 2012 г. Согласно выдвинутым генеральной прокуратурой обвинениям, К. Вульф (в ранее занимаемой должности премьер-министра федеративной земли Нижняя Саксония) принимал важные решения о предоставлении государственных субсидий в секторе киноиндустрии влиятельному продюсеру, который, в свою очередь, приглашал его с супругой на дорогостоящий отдых. Процесс, приведший президента Германии к отставке, начался, когда появилась информация о том, что он получил персональный кредит на сумму € 500 тыс. на привлекательных условиях через супругу влиятельного предпринимателя и не сообщил эту информацию немецкому парламенту по получении запроса45.