Константин Пронин
Оперативно-розыскная деятельность. Краткий курс
9. Контроль президента РФ, федерального собрания рф, правительства РФ за оперативно-розыскной деятельностью
1. В соответствии с требованиями ст. 20 Закона об ОРД контроль за ОРД осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
2. Включение Президента РФ в качестве субъекта контроля за ОРД можно объяснить следующими причинами:
☝в рамках борьбы с коррупцией оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться в отношении федеральных чиновников из самых высших эшелонов государственной власти, в том числе из силовых и контролирующих структур. События 2007 г., когда в ходе проведенных оперативно-розыскных мероприятий были выявлены злоупотребления должностными полномочиями представителями руководства Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков и ряда других министерств и ведомств, дали понять, что для координации ОРД в отношении столь высокопоставленных лиц необходим контроль главы государства;
☝субъекты ОРД в соответствии с действующим законодательством наделены достаточно широкими полномочиями для достижения поставленных перед ними целей. Специфика их деятельности, прежде всего негласный характер, в значительной степени затрудняют контроль за соблюдением нормативных правовых актов, регламентирующих ОРД. А грань, отделяющая правомерное проведение оперативно-розыскных мероприятий от злоупотребления должностными полномочиями, зачастую очень тонка. Поэтому основная функция Президента РФ по контролю за ОРД заключается в том, что он выступает в качестве гаранта соблюдения субъектами ОРД Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Свои контрольные функции глава государства осуществляет через аппарат Администрации Президента РФ (прежде всего посредством Контрольного управления Президента РФ) и Совет Безопасности РФ.
В соответствии с Положением о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729, основной его задачей является контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ (ст. 3 Положения).
3. Контрольное управление для осуществления своих задач и функций имеет право:
☝создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
☝направлять работников Контрольного управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
☝вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
☝вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
☝направлять в органы прокуратуры РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
☝запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц (ст. 5 Положения).
4. Законодательная ветвь власти в лице Федерального Собрания РФ осуществляет общий контроль за ОРД. Он выражается прежде всего в принятии федеральных законов, регламентирующих данный вид деятельности. Кроме того, контроль за использованием финансовых средств, выделяемых на ОРД, осуществляет Счетная палата РФ. Задачами Счетной палаты РФ являются: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности (ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»).
5. Следует отметить, что Правительство РФ как субъект контроля за ОРД в некоторой степени ограничено в данной функции. Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, руководит Президент РФ.
Однако контрольные функции Правительства РФ в сфере ОРД не следует приуменьшать. Например, Министерство финансов РФ проводит проверки обоснованности расходования финансовых средств, выделяемых на осуществление ОРД.
10. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью
1. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере ОРД согласно ст. 21 Закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.
2. По требованию прокурора руководители органов, осуществляющих ОРД, обязаны представить им:
☝оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств;
☝учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за собой установленную законом ответственность.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.
Прокуроры, осуществляющие надзор за ОРД, обязаны обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.
3. В предмет прокурорского надзора, в частности, входит проверка законности при принятии должностными лицами оперативных аппаратов следующих решений:
☝о проведении (прекращении проведения) конкретных оперативно-розыскных мероприятий;
☝заведении и прекращении конкретных дел оперативного учета;
☝представлении (непредставлении) оперативно-служебных документов, отражающих результаты ОРД, органу дознания, следователю или в суд;
☝рассекречивании сведений об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий;
☝иных решений.
Следует особо подчеркнуть следующие существен-4 U ные особенности прокурорского надзора в сфере ОРД:
☝прокурор не вправе давать оценку эффективности организации проведения оперативно-розыскных мероприятий, целесообразности избранной тактики, силах и средствах, задействованных для их проведения;
☝прокурор не вправе своим постановлением отменять незаконные решения, принятые при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Он может лишь требовать от уполномоченных должностных лиц оперативных аппаратов их отмены.
Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
11. Контрольные функции суда за осуществлением оперативно-розыскной деятельности
1. Несмотря на то что ст. 20 Закона об ОРД не называет судебную власть в качестве субъекта контроля за ОРД, однако фактически в силу прямых предписаний Закона об ОРД все оперативно-розыскные мероприятия, ограничивающие конституционные права граждан (на неприкосновенность жилища, на тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи), могут быть проведены только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 8).
Часть 6 ст. 8 Закона об ОРД допускает, что в случае возникновения угрозы жизни, здоровью, собственности отдельных лиц по их заявлению или с их согласия в письменной форме разрешается прослушивание переговоров, ведущихся с их телефонов, на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего ОРД, с обязательным уведомлением соответствующего суда (судьи) в течение 48 ч. Таким образом, даже при наличии согласия лиц, конституционные права которых на тайну телефонных переговоров ограничиваются по их инициативе, суд имеет возможность проконтролировать соблюдение субъектами ОРД всех требований закона.
2. В соответствии со ст. 9 Закона об ОРД рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-розыскных мероприятий осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Указанные материалы рассматриваются уполномоченным на то судьей единолично и незамедлительно. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления.
3. В качестве формального основания для решения судьей вопроса о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, выступает мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД. Перечень категорий таких руководителей устанавливается ведомственными нормативными правовыми актами (чаще всего к таким руководителям относятся начальник органа и его заместители). По результатам рассмотрения указанных материалов судья либо разрешает проведение соответствующего оперативно-розыскного мероприятия, либо отказывает в его проведении, о чем выносит мотивированное постановление. Постановление судьи, которое должно быть соответствующим образом заверено печатью, выдается инициатору проведения оперативно-розыскного мероприятия.
Для качественного судебного контроля за ОРД судье при решении вопроса о законности и обоснованности ограничения конституционных прав граждан необходимо располагать достаточно подробной информацией о поводах и основаниях проведения конкретного оперативно-розыскного мероприятия в отношении конкретного лица. Именно поэтому закон требует в качестве обязательного условия мотивированности постановления руководства оперативного аппарата (т. е. в нем должны содержаться объяснения и доводы, аргументирующие необходимость проведения оперативно-розыскного мероприятия). Однако рассматриваемое понятие является оценочным и достаточно субъективным. Поэтому Закон об ОРД предусмотрел следующий вариант: если судья не может принять то или иное решение на основании мотивированного постановления, ему по его требованию могут представляться также иные материалы, касающиеся оснований для проведения оперативно-розыскного мероприятия, за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных мероприятий.
В случае если судья отказал в проведении оперативно-розыскного мероприятия, которое ограничивает конституционные права граждан, организатор может обжаловать принятое решение в вышестоящий суд.
4. Срок действия вынесенного судьей постановления о проведении оперативно-розыскного мероприятия в отношении конкретного лица, в соответствии с ч. 5 ст. 9 Закона об ОРД, не может превышать шести месяцев, если иное не указано в постановлении судьи. Таким образом, шестимесячный срок выступает верхней границей только в том случае, если в судебном постановлении срок проведения оперативно-розыскного мероприятия не оговорен вообще. А для самого суда теоретически верхний срок ничем не ограничен.
Часть 5 ст. 9 Закона об ОРД предусматривает, что при необходимости продления срока действия постановления о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, субъект ОРД может вновь представить необходимые материалы и судья выносит новое судебное решение на их основании.
Срок действия исчисляется в сутках со дня вынесения постановления. По общему правилу течение срока не прерывается. Если суд санкционировал прослушивание телефонных переговоров лица на срок 40 суток, однако по тем или иным (например, техническим) причинам через 20 суток «прослушка» была прекращена на 20 суток, срок будет считаться истекшим.
5. Несмотря на то что по действующему законодательству на суд не возлагается обязанность отслеживать результаты тех оперативно-розыскных мероприятий, на проведение которых им была выдана санкция, Закон об ОРД предусматривает еще один механизм контроля за деятельностью субъектов ОРД со стороны судебной власти. В соответствии с требованиями ч. 5 ст. 5 Закона об ОРД полученные в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий материалы в отношении лиц, виновность которых в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, хранятся один год, а затем уничтожаются, если служебные интересы или правосудие не требуют иного. Фонограммы и другие материалы, полученные в результате прослушивания телефонных и иных переговоров лиц, в отношении которых не было возбуждено уголовное дело, уничтожаются в течение шести месяцев с момента прекращения прослушивания, о чем составляется соответствующий протокол. За три месяца до дня уничтожения материалов, отражающих результаты оперативно-розыскных мероприятий, проведенных на основании судебного решения, об этом уведомляется соответствующий судья.
