Коллектив авторов
Судоустройство и правоохранительные органы
§ 7. Полнота судебной власти и способы ее обеспечения
Судебная власть, как было показано ранее, наделяется рядом полномочий. Для определения достаточности этих полномочий следует обратиться к понятию полноты судебной власти.
И.Я. Фойницкий писал о полноте судебной власти: «самостоятельность судебной власти требует такого построения, при котором ее судебная деятельность отправлялась бы во всех своих частях независимо от прочих властей. Суд должен быть силой, а для этого в руках судебной власти должны быть сосредоточены все мероприятия, обеспечивающие возможность судебного разбирательства и действительное осуществление судебных решений»202. Иначе говоря, полнота судебной власти определяет степень ее контроля над всем ходом рассмотрения дела, включая подготовку к его рассмотрению и исполнение судебных актов.
Эту подготовку и обеспечение исполнения не должен брать на себя сам суд, поскольку такое соединение полномочий может отрицательно повлиять на его независимость. Для этого создаются специальные органы, которые либо относятся к судебной власти, либо, оставаясь вне ее, подчиняются судебной власти при осуществлении полномочий, связанных с отправлением правосудия.
Так, по Судебной реформе 1864 г. полнота судебной власти обеспечивалась отнесением к «судебным установлениям», помимо собственно судов, их «вспомогательных органов»: судебных следователей, прокуроров, присяжных поверенных(адвокатов), нотариусов и судебных приставов. Важно, что основы правового статуса этих органов были заложены в одном документе – Учреждении судебных установлений 1864 г. (далее – УСУ).
Принадлежность вспомогательных органов суда к судебным установлениям проявлялась, в частности, в том, что:
– указанные органы находились при судах. Так, судебные следователи состояли при окружных судах (ст. 79 УСУ). Прокуроры и судебные приставы состояли при окружных судах, судебных палатах и кассационных департаментах Сената (ст. 125–127, 297 УСУ). Присяжные поверенные приписывались к судебным палатам (ст. 356 УСУ). Под наблюдением судебных мест находились нотариусы (ст. 420 УСУ);
– вспомогательные органы суда в той или иной степени контролировались судебными местами. Так, для судей, судебных следователей, прокуроров и судебных приставов существовала единая процедура привлечения к дисциплинарной ответственности судом. Дисциплинарная власть министра юстиции в отношении прокуроров существовала, но была ограничена (ст. 266 УСУ). В отношении присяжных поверенных в местностях, где не было совета присяжных поверенных, дисциплинарная власть принадлежала окружному суду; если же совет был образован, то его решения по дисциплинарным вопросам могли быть обжалованы в судебную палату, а затем и в Сенат (ст. 376–378 УСУ).
Таким образом, концепция полноты судебной власти предполагала, что судебная власть наделяется полномочиями:
– по расследованию преступлений судебными следователями203 либо путем руководства дознанием прокуратурой, находящейся при суде. При этом действия и решения прокуратуры и подчиненной ей полиции подлежат судебному контролю;
– поддержанию обвинения перед судом, обеспечению законности судебных актов путем их обжалования, контролю исполнения судебных актов, в том числе и по уголовным делам, предъявлению в суд исков в интересах лиц, не могущих самостоятельно воспользоваться судебной защитой. Все эти полномочия принадлежат прокуратуре;
– оказанию юридической помощи, в том числе судебному представительству, что было возложено на присяжных поверенных (адвокатов);
– свидетельствованию подлинности документов, удостоверению сделок, совершению иных нотариальных действий, что входило в полномочия нотариусов и способствовало предупреждению возникновения судебных дел, а в случае возникновения спора – его правильному разрешению;
– исполнения судебных актов по гражданским делам, что осуществлялось судебными приставами.
Следует подчеркнуть, что ныне перечисленные полномочия более не принадлежат судебной власти. За последний век российский суд лишился всех своих вспомогательных органов – в настоящее время ни один из них не контролируется судебной властью в организационном смысле. В настоящее время прокуратура, адвокатура и другие органы, выполняя процессуальные функции, без которых осуществление правосудия оказывается невозможным, становятся частью судебной власти лишь в смысле функциональном204.
Глава 4
Источники права, регулирующие судоустройство и деятельность правоохранительных органов
Литература
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности М., 2009; Гуценко К.Ф. Правоохранительные органы. М., 2013; Конституция в постановлениях Конституционного Суда России (1992–2016) / Под общ. ред. Л.О. Иванова. М. 2017; Марченко М.Н. Сравнительное правоведение. М., 2018; Суд и государство / Под ред. Л.В. Головко, Б. Матьё. М., 2018; Овсепян Ж.И. Источники (формы) российского права в период международной глобализации (общетеоретическое и конституционно-правовое исследование). М., 2018; Судебная практика в современной правовой системе России /Под ред. Т.Я Хабриевой, В.В. Лазарева. М., 2018.
§ 1. Общая характеристика и критерии классификации источников права
Система источников права конкретного государства всегда зависит от его принадлежности к определенной правовой семье. И, если в странах общего права – например, в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии – широко используется и признается судебный прецедент, то в странах континентальной Европы, в том числе и в России, основным видом источников права является нормативный правовой акт.
Доктрина и судебная практика205 выработали признаки нормативного правового акта. К ним относятся:1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 3) возможность неоднократного применения.
Можно классифицировать нормативные правовые акты с учетом различных критериев. Например, в зависимости от действия в пространстве: международные и национальные; в федеративных государствах, в том числе в России: на федеральные и региональные.
Применительно к организации и деятельности суда и других правоохранительных органов наиболее значимым являются деление нормативных правовых актов, во-первых, по их юридической силе(юридическому значению) и, во-вторых, по предмету регулирования.
Классификация нормативных правовых актов в зависимости от юридического значения имеет большое практическое значение, позволяя при коллизии норм ориентироваться на нормы, обладающие большей юридической силой. Широко известна вертикальная иерархия – пирамида нормативных правовых актов, где каждый акт определенного уровня не должен противоречить акту более высокого уровня.
В Российской Федерации в зависимости от юридической силы нормативные правовые акты располагаются следующим образом: Конституция РФ, международные правовые акты, федеральные законы с учетом их дифференциации, подзаконные акты. На уровне субъектов Российской Федерации в пределах регулирования вопросов, относящихся к их ведению, на первом месте будет конституция (устав) субъекта РФ, затем законы субъекта РФ, подзаконные акты субъекта РФ. Кроме того, мы видим, что акты, имеющие наибольшую юридическую силу (Конституция РФ, фундаментальные международно-правовые акты), это одновременно и акты общего характера, поскольку они содержат наиболее общие положения и регулируют все направления правоохранительной деятельности.
Классификация специальных нормативных правовых актов по предмету регулирования может быть представлена в виде таблицы.
Классификация нормативных правовых актов позволяет лучше ориентироваться в огромном массиве правовых норм применительно к нашей учебной дисциплине, упрощает изучение правового положения судов и других правоохранительных органов.
§ 2. Иерархия источников права в зависимости от их юридического значения
2.1 Конституция РФ и ее юридическое значение
На вершине пирамиды источников российского права находится Конституция РФ. Она закрепляет систему источников российского права. Конституция РФ обладает верховенством и высшей юридической силой. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст.15). Авторитет и значимость Конституции РФ обеспечивается Конституционным Судом РФ, который разрешает дела о соответствии ей различных нормативных правовых актов, дает толкование Конституции РФ, решая при этом исключительно вопросы права.
Приоритет, верховенство Конституции РФ конкретизируется в решениях Конституционного Суда РФ (далее – КС РФ). Вот некоторые его выводы:
1. КС РФ указал, что приоритет Конституции РФ, ее верховенство в сфере прямого, непосредственного правового воздействия обусловлены тем, что Конституция является одним из воплощений государственного суверенитета РФ;
Конституция РФ имеет приоритет над нормами международных договоров. КС РФ пояснил206, что «ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского Суда по правам человека, содержащие оценки национального законодательства либо касающиеся необходимости изменения его положений, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации»;
В случае выявления при рассмотрении конкретных дел противоречия федерального закона или иного акта Конституции РФ суды обязаны обращаться в КС РФ207;
Конституция РФ имеет приоритет над действующим законодательством: «Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено п. 2 раздела второго „Заключительные и переходные положения“»208.
Конституция РФ разграничивает предметы исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также исключительного ведения субъектов РФ Так, к вопросам исключительного ведения федерации ст.71 Конституции РФ относит, например: регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство; прокуратуру; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское законодательство; процессуальное законодательство и др.
Следовательно, к вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ – обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; административное, административно-процессуальное законодательство; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатуру, нотариат (пп. «а», «б» «к», «л» ст. 72).
Специфика правового регулирования организации и деятельности судов и иных правоохранительных органов такова, что в названной сфере нет актов исключительного ведения субъектов РФ.
В качестве приоритета основы конституционного строя, обязанности государства Конституция РФ определяет признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина(ст.2), которые обеспечиваются правосудием(ст.18). Она устанавливает самостоятельность и независимость судебной власти(ст.10), способы ее осуществления(ст. 118), принципы судоустройства и судопроизводства. Например, принцип законности (ст.15), равенства всех перед законом и судом (ст.19), презумпции невиновности(ст.49), независимости судей (ст.120) и др. Конституция РФ содержит положения о Конституционном Суде РФ (ст.125), Верховном Суде РФ(ст.126), прокуратуре (ст.129), о порядке назначения судей (ст. 128), устанавливает гарантию государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ (ст.45). При рассмотрении гражданских и уголовных дел судам следует иметь в виду, что в силу ч.1 ст.47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Эти и другие нормы Конституции РФ являются основой всего нормативного регулирования деятельности судов и иных правоохранительных органов.
2.2.Международные правовые акты и их юридическое значение
Очевидной тенденцией развития системы источников национального права является их интернационализация, т. е.усиление влияния норм международного права на внутреннее законодательство, в том числе российское. Все чаще используется, и не только в доктрине, термин «международные стандарты». В соответствии с Конституцией РФ (ст.17) в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. А сами общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст.15 Конституции РФ).
Верховный Суд РФ разъяснил, что «под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.
К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного»209. Верховный Суд РФ также указал, в каких случаях международные договоры имеют прямое непосредственное действие при рассмотрении судами конкретных гражданских, уголовных, административных дел.
Прежде всего необходимо различать, с одной стороны, обязательные для России международно-правовые договоры, а с другой – разнообразные рекомендательные акты, которые необходимо учитывать, но которые при этом не являются международно-правовыми нормами в строгом смысле слова, а относятся к категории так называемого мягкого (softlaw) международного права.
В рамках первой группы следует прежде всего указать основополагающие документы ООН о правах человека: Международный пакт о гражданских и политических правах (1966);Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах(1966);Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984).
В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах: «каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей. Никто не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом» (ч.1ст.9).
Большинство актов международного права, которые содержат принципиальные положения в сфере регулирования прав и свобод человека, были ратифицированы в период существования СССР (1922–1991). Они не потеряли своей актуальности и сегодня. Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации как государства – правопреемника Союза ССР, опубликованы в официальных изданиях Верховного Совета СССР, Совета Министров (Кабинета Министров) СССР.
Существуют и региональные международные акты о защите прав и свобод человека. Среди названных документов большую роль для России играет Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее— Конвенция, Европейская Конвенция). Конвенция обладает собственным механизмом, который включает обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека (далее – Европейский Суд, ЕСПЧ) и систематический контроль за выполнением постановлений Европейского Суда со стороны Комитета министров Совета Европы.
При этом правовые позиции Европейского Суда для национальных судов имеют либо обязательный, либо рекомендательный характер. Такой вывод следует из анализа Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г.№ 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и протоколов к ней». В том случае, если правовые позиции содержатся в окончательных постановлениях Европейского Суда, принятых в отношении Российской Федерации, они являются обязательными для судов. Правовые позиции Европейского Суда, изложенные в ставших окончательными постановлениях, которые приняты в отношении других государств-участников Конвенции, учитываются судом, если обстоятельства рассматриваемого им дела являются аналогичными обстоятельствам, ставшим предметом анализа и выводов Европейского Суда. Конституционный Суд РФ в своих решениях часто ссылается на международные акты, в том числе на Европейскую Конвенцию. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. (с последующими изменениями) Верховный Суд РФ ориентирует нижестоящие суды внимательно относиться к правовым позициям ЕСПЧ. Например, по его мнению, следует учитывать, что в соответствии со ст.3 Европейской Конвенции и требованиями, содержащимися в постановлениях ЕСПЧ, условия содержания обвиняемых под стражей должны быть совместимы с уважением к человеческому достоинству. Унижающим достоинство обращением признается, в частности, такое обращение, которое вызывает у лица чувство страха, тревоги и собственной неполноценности. При этом лицу не должны причиняться лишения и страдания в более высокой степени, чем тот уровень страданий, который неизбежен при лишении свободы, а здоровье и благополучие лица должны быть гарантированы с учетом практических требований режима содержания.
Другим примером важных для нас решений ЕСПЧ является разъяснение понятия беспристрастности судей. У этого требования есть два аспекта. Во-первых, суд должен быть субъективно свободен от личных предубеждений или пристрастий; во-вторых, объективно беспристрастен, т. е. гарантированно исключать какие-либо обоснованные сомнения в этом отношении.
Правовые позиции ЕСПЧ регулярно анализируются и систематизируются в правовой литературе210.
Вторая группа – это международные рекомендательные акты, нормы «мягкого» права, популярность которых в последнее время увеличивается. Названные акты принимаются международными организациями и, как уже говорилось, не имеют обязательной силы для государств, хотя также важны. Такие акты влияют на создание в будущем обязательных норм, имеют своего рода подготовительный и перспективный, ориентирующий характер, способствуют достижению взаимопонимания между государствами. Самым авторитетным актом такого рода является Всеобщая декларация прав человека(1948). В соответствии с ней211 «каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом» (ст. 8).
Бангалорские принципы поведения судей (одобрены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 2006/23 от 27 июля 2006 года), например, устанавливают, что беспристрастность, честность, компетентность и добросовестность при исполнении обязанностей судьи имеют первостепенное значение для поддержания независимости судебной власти (п.1.6); следование высоким стандартам поведения в ходе судебного заседания и вне стен суда способствует поддержанию у общества, коллег и участвующих в судопроизводстве сторон уверенности в беспристрастности как самого судьи, так и судебной власти в целом (п.2.2).
Назовем еще некоторые международные рекомендательные акты, которые имеют отношение к изучаемой дисциплине: Декларация принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (1985);Основные принципы независимости судебных органов (1985);Основные положения о роли адвокатов(1990); Заключение КСЕС для Комитета Министров Совета Европы № 17 (2014) об оценке работы судей, качества правосудия и соблюдения принципа независимости суда и др.