Коллектив авторов
Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III

Коврякова Е. В
Анализ специфики парламентского контроля в зарубежных странах в отечественных работах советского периода

(по материалам монографии Б. С. Крылова «Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе». М., 1963)^[88]

В 2013 г. исполнилось 50 лет со времени издания монографии Бориса Сергеевича Крылова «Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе». Не смотря на столь почтенный возраст, она не потеряла свою актуальность и в наши дни, оставаясь многогранным исследованием деятельности высшего органа народного представительства в зарубежных странах. По мнению автора книги, организация парламента такова, что общественное мнение имеет определенную возможность воздействовать на его деятельность, хотя это и зависит от соотношения господствующих социальных групп. Тем не менее, парламент остается известным препятствием на пути нивелирования законов, в существовании которых заинтересован народ. Кроме того, именно в парламенте чаще, чем в других государственных органах, «поднимается голос протеста против антинародной политики, проводимой в интересах финансовой олигархии». Прежде всего, это связано с наличием более тесных связей парламента с населением по сравнению с другими органами и определенной возможностью для народа и его партии использовать отдельные черты избирательной системы, организации, структуры, компетенции и парламентской процедуры для выступления в интересах народа (речь идет о гласности парламентских заседаний, праве законодательной инициативы отдельных депутатов, возможности выступать на заседаниях палат и комиссий и т. п.)^[89]. В силу ограничения объема статьи представляется необходимым остановиться только на проблеме парламентского контроля, как одной из важнейших функции законодательного органа, рассмотренной профессором Б. С. Крыловым в названной работе.

Представляется, что парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т. п.).

Из приведенной формулировки следует, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например, в парламентарной Германии (в президентско-парламентской Франции и президентских США помимо органов исполнительной власти еще и президенты – в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция, оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии. Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Например, Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление в США, Уполномоченный Бундестага по обороне и Федеральная счетная палата в ФРГ. Французских Счетную палату и медиатора в полной мере нельзя отнести к органам, осуществляющих парламентский контроль, так как в их назначении не принимает участие парламент, а только президент и правительство, тем не менее и роль указанных органов умалять нельзя, так как они способствуют осуществлению парламентского контроля во Франции.

Необходимо отметить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля, как правило, снижается.

Объект парламентского контроля – это в основном деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности. Как правило, огласке придается незаконное финансирование партий: например, результаты расследования Главным ревизионным управлением США в 2002 г., являлись ли пожертвования энергетического концерна Enron в фонд республиканцев платой за предоставление концерну режима наибольшего благоприятствования^[90], а также так называемое «дело Г. Коля», когда он признал, что получил для ХДС анонимные пожертвования в размере 2 млн марок наличными и направил их в «черную кассу» своей партии^[91] и т. п. Причем в ряде случаев парламент расследует поведение этих лиц, когда они уже оставили высокие посты в государственных органах, т. е. контроль носит ретроспективный характер.

Как отмечает Б. С. Крылов, парламентский контроль за деятельностью правительства также ограничен и в области внешней политики, так как это право, хотя и признается в большинстве стран, но осуществляется, как правило, «постфактум». Прежде всего, это связано с затрудненным доступом членов парламента к необходимой информации. Далее автор приводит ряд весьма любопытных примеров, о которых современные авторы практически не упоминают. «Доступ в министерство иностранных дел, – отмечает Б. С. Крылов, – для парламентариев еще сложнее, чем в другие ведомства. <…> парламент может обсуждать политику правительства, располагая только опубликованными данными, которые часто не дают правильного представления о дипломатической игре, проводимой правительством. В качестве примера можно указать, что заключенные английским правительством в 1898 и 1900 гг. секретные договоры стали известны парламенту только после 1918 г.»^[92].

Возможность парламента осуществлять контроль за внешней политикой неоднократно обсуждалась в XX в. на международных конференциях как после окончания Первой мировой войны, так и после завершения Второй. «Принятая в 1924 г. XXII конференцией Межпарламентского Союза резолюция о парламентском контроле за внешней политикой по существу предусматривала лишь весьма скромные, но тем не менее совершенно неосуществимые в условиях современного буржуазного государства меры. Резолюция предлагала запретить заключение секретных договоров и соглашений, включение дополнительных секретных статей, а также создание секретных фондов, поскольку этим нарушается принцип надзора парламента за государственными ассигнованиями. Она требовала также сообщать парламенту о каждом договоре или соглашении, даже если согласие парламента на ратификацию не предусмотрено конституцией и не требуется конституционными обычаями страны. Интересным было предложение об учреждении комиссии по иностранным делам в каждом парламенте, где они еще не существуют, причем комиссиям должно было быть предоставлено право требовать от ответственного министра информацию по текущим делам»^[93].

По этому же вопросу в 1953 г. на конференции Межпарламентского Союза была принята Резолюция, в которой было закреплено, что «парламенты должны иметь право наблюдать, направлять и выражать свое мнение в отношении ведения внешней политики», а правительство должно «в той степени, в какой это целесообразно, информировать парламент по основным моментам международных переговоров так, чтобы парламент был в состоянии выразить свои взгляды по поводу этих переговоров»^[94]. Как отмечает Б. С. Крылов, единственным новым моментом в этой Резолюции явилась рекомендация включать в состав правительственных делегаций для ведения переговоров членов парламента. Таким образом, «…в области внешних сношений парламент всегда только регистрировал и в лучшем случае несколько регулировал деятельность правительства»^[95].

Осуществление контроля за деятельностью правительства предполагает выполнение парламентом следующих взаимообусловленных задач, являющихся одновременно и стадиями парламентского контроля^[96]:

1) получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тому или иному вопросу (получение информации);

2) предварительная обработка полученной информации;

3) анализ и оценка полученной информации (анализ информации);

4) выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций.

1. Получение информации. Для решения этой задачи парламентом могут быть использованы разнообразные источники, начиная с сообщений средств массовой информации, доступа к банкам данных, парламентских слушаний (в США по любому вопросу) и кончая расследованиями, проводимыми следственными комитетами (ФРГ), специальными расследовательскими комиссиями (Франция), а также комитетами и подкомитетами Конгресса США.

2. Предварительная обработки полученной информации осуществляется в парламентских комиссиях и комитетах, а также в парламентских вспомогательных службах и органах (Исследовательской службе, Бюджетном управлении, Главном ревизионном управлении Конгресса США; Уполномоченным Бундестага по обороне, Федеральной счетной палате в Германии).

3. Анализ информации. Для обоснованной оценки, а также выяснения ее адекватности должны быть использованы, помимо названных стадий:

– проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий;

– возможность обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (палаты).

4. Выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций вплоть до выражения вотума недоверия правительству (в парламентарной республике, например в ФРГ, где парламент выражает конструктивный вотум недоверия); принятия резолюции порицания в отношении правительства^[97], а также резолюции о предании Высокой палате правосудия и Суду Республики соответственно президента и членов правительства (в президентско-парламентской республике, например, во Франции); привлечения должностных лиц в порядке импичмента (в президентской республике, например, в США).

Далеко не всегда о сути парламентского контроля можно судить только исходя из конституционных норм, регулирующих данный институт. Так, в парламентарной Германии с ее многопартийной системой он неэффективен благодаря существующему министериальному режиму. Это значит, что правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии (блоку партий), а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля. То же самое относится и к Великобритании, являющейся по форме правления парламентарной монархией. «<…> в Англии, пишет Б. С. Крылов, отсутствует контроль над правительством при помощи порицания или отказа в доверии»^[98]. Таким образом, «<…>вынужденность принятия совместных решений парадоксальным образом сложилась не только на основе американского разделения властей, но и в обратном плане тоже получился парадоксальный результат британский парламентаризм и германская канцлерская демократия обеспечили бóльший централизм, на бумаге же сделав исполнительную власть зависимой от парламента»^[99]. В этих условиях наиболее распространены такие формы парламентского контроля как вопросы правительству.

Профессор Б. С. Крылов объясняет это тем, что, с одной стороны, вопросы депутатов не связаны с такой сложной процедурой как, например, внесение резолюции порицания или постановка вопроса о доверии, и их может использовать оппозиция. С другой стороны, ответы на вопросы депутатов удобны и для правительства, так как эта форма парламентского контроля не влечет дальнейшего обсуждения и не может привести к выражению недоверия со стороны парламента. Кроме того, законодательство зарубежных стран, как правило, вводит определенные ограничения в отношении самих вопросов. Например, в Великобритании не допускаются вопросы, повторяющие существо тех вопросов, на которые уже был дан ответ или в ответе на которые было отказано, а также вопросы, затрагивающие основы государственного строя. Принятие или отклонение вопроса обычно зависит от председателя Палаты, причем его решениям придается значение прецедента. Так, во время сессии 1940 г. было отведено, например, свыше 6 тыс. вопросов. Но, даже если вопрос принят председателем Палаты, министры могут уклониться от ответа, сославшись на то, что раскрытие информации противоречило бы общественным интересам, дать ответ в такой форме, что это не приводит ни к каким результатам или дезориентировать общественное мнение. В качестве одного из примеров Б. С. Крылов со ссылкой на книгу «Британское государство» Д. Харвея и К. Худа рассматривает период гражданской войны в Испании 1936–1939 годов, когда Германия и Италия, нарушив соглашение о невмешательстве, направляли генералу Франко большое количество войск и военного снаряжения, что было признано Гитлером и Муссолини после окончания этой войны. Об этом было осведомлено и английское консервативное правительство, однако для оправдания своей политики запрещения поставок оружия испанскому правительству и оказания тем самым косвенной помощи Франко, как министр иностранных дел Великобритании Иден, так и после его отставки заместитель министра иностранных дел Батлер отказывались признать допущенные нарушения соглашения о невмешательстве^[100].

Профессор Б. С. Крылов также отмечает, что задавая вопрос, член парламента должен учитывать опасность привлечения его к ответственности за разглашение закрытых сведений. Указанное положение дел остается, да и будет оставаться актуальным и в наши дни. В качестве примера автор монографии приводит интересный пример, когда в 1938 г. зять У. Черчилля депутат Палаты общин Дункан Сэндис задал вопрос министру обороны о состоянии противовоздушной обороны Великобритании. Министр ответил, что информация Сэндиса неверна, поэтому депутат до формального представления в Палату общин передал министру проект следующего вопроса. Данный вопрос по совету Премьер-министра министром обороны был передан Генеральному атторнею, так как в вопросе были приведены данные, которые могли стать известными Сэндису только в результате разглашения государственной тайны. В результате Сэндису угрожало наказание в соответствии с Актом о разглашении официальных секретов. Депутат смог избежать наказания, только когда поднял вопрос о привилегиях Палаты общин, заявив, что не направил бы вопроса в Палату, если бы министр попросил его это не делать^[101].

Действенность парламентского контроля в странах с парламентарной формой правления и преимущественно министериальным государственным режимом (Великобритании, ФРГ) даже меньше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой с дуалистическим государственным режимом. Президент назначает министров, а у власти чередуются две партии. Только в том случае, когда Президент (и, соответственно, его Кабинет) принадлежит к одной партии, а большинство той или иной палаты – другой, парламентский контроль может быть наиболее эффективным. При совпадении партийной принадлежности парламентского большинства (например, Палаты представителей) и Президента возникшему блоку может противостоять Сенат, состоящий из представителей оппозиционной партии. Хотя и в данном случае необходимо оговориться. Регламент предоставляет достаточно большую власть парламентскому меньшинству Сената (по сравнению с Палатой представителей), которое может использовать Президент, даже если большинство Сената ему оппозиционно. Нечто подобное было во время 104-й легислатуры Конгресса (1995–1997)^[102]. Однако и парламентское большинство верхней палаты не так уж безоружно. В качестве примера можно привести инициирование Сенатом^[103] парламентского расследования адекватности действий администрации США после полученного предупреждения о подготовке террористического акта Усамой бен Ладеном. Возможна и другая ситуация, когда большинство в Палате представителей и/ или Сенате находится в оппозиции исполнительной власти. Как правило, это связано с несовпадением даты выборов и срока мандатов. В результате возникает смещение выборов: Президент переизбирается каждые четыре года, а Палата представителей обновляется наполовину каждые два года, поэтому большинство может смениться в ходе промежуточных выборов в середине президентского срока. Тогда вероятность осуществления парламентского контроля возрастет^[104]. В то же время и здесь необходимо оговориться – в Конгрессе США достаточно слабая фракционная дисциплина, как правило, его члены голосуют исходя из своих личных, а не партийных интересов. Кроме того, большое влияние на исход принятия решения по тому или иному вопросу оказывают кокусы^[105], вносящие определенные коррективы в фракционную расстановку сил в американском парламенте. Помимо этого, при разрешении спорных вопросов, касающихся разделения властей, Верховный суд, как правило, занимает сторону главы государства, расширительно толкуя его полномочия, несмотря на то, что в Конституции Соединенных Штатов для осуществления парламентского контроля заложен бóльший потенциал, чем в Основном законе Федеративной Республики Германии. Подобные ограничения, по мнению Б. С. Крылова, связаны с тем, что в процессе реализации права парламента привлекать должностных лиц в порядке импичмента могут быть разглашены приемы и методы деятельности правительства, а в этом парламентарии, принадлежащие к правящим кругам, как правило, совершенно не заинтересованы^[106].

В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом и многопартийной блоковой системой реализация механизма парламентского контроля может складываться двояко. Когда Президент, парламентское большинство и, соответственно, Правительство принадлежат к одному блоку партий, контроль не эффективен. И, наоборот, в период так называемого сожительства (сосуществования) его эффективность наиболее высока (выше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой, и парламентарной Германии). В настоящее время французский Сенат практически не использует полномочия, которые даны ему для осуществления парламентского контроля прежде всего из-за влияния, оказываемого на него муниципальной властью, которая в основном его и формирует^[107]. Немаловажную роль также сыграло противостояние Ш. де Голля и верхней палаты.

Изложенное выше показывает, какую огромную роль на современном этапе играют партии, порой искажающие разделение властей (например, исходя из этой теории предполагалось, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, а в президентской республике, наоборот, его практически нет; тем не менее практика показывает обратное). Основоположники названной теории (Дж. Локк, Ш. Монтескье и др.) не могли учесть такой важный фактор, как политические партии, которые не обладали в то время огромным влиянием. В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, так как происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями. Несомненно, это опасный процесс, могущий свести все демократические достижения на нет. Это может привести к искажению разделения властей, предусмотренного в конституции, а значит и возможности осуществления парламентского контроля.

Подтверждение данной точки зрения можно найти и в рассматриваемой работе профессора Б. С. Крылова. В частности, он пишет, что хотя первоначально многие институты парламентской организации (право создавать свои парламентские органы, устанавливать свой бюджет независимо от исполнительной власти и др.) были созданы в период становления парламентаризма и способствовали усилению роли парламента в системе органов государства, но по мере обострения идеологических противоречий между различными слоями населения в капиталистических странах политические партии стали создавать в парламентах свои политические группы, которые впоследствии оказали решающее влияние на весь парламентский механизм^[108]. «Наиболее мощные в экономическом отношении и наиболее многочисленные партийные группы стремились приспособить к своим целям всю парламентскую организацию», отмечает Б. С. Крылов^[109]. С момента превращения политических партий в массовые, фракции в парламенте стали освобождаться от руководства со стороны своих партий. Примером таких взаимоотношений являются взаимоотношения, принятые в английской консервативной партии, в которой лидер партии в Палате общин одновременно является лидером всей консервативной партии. По такому же образцу строятся отношения между лейбористской фракцией в Палате общин и лейбористской партией. Отсюда следует общий вывод об ограничении компетенции парламента^[110] (а, значит, и об ограничении механизма народного представительства – авт.). В подтверждении своих выводов профессор Б. С. Крылов приводит интересный пример межпартийного взаимодействия в Великобритании. В 1945 г., когда лейбористская партия пришла к власти, У. Черчилль обратился с письмом к лидеру лейбористской партии и Премьер-министру К. Эттли, в котором по существу потребовал, чтобы лейбористское правительство отказалось выполнять указания лейбористской партии. В итоге политика лейбористского правительства зачастую находилась в прямом противоречии с программой лейбористской партии, что и привело к падению ее авторитетаи замене в 1951 г. лейбористского правительства правительством консерваторов^[111].

В таких условиях особое значение приобретают элементы конституционного устройства, которые обеспечивают права политического меньшинства, тем самым, создавая препятствие для полного подчинения парламента одной партии. Роль такого противовеса может сыграть избранная в другое время и по другим избирательным принципам вторая палата, в федерациях – вес субъектов федерации, а также сохраняющий прежнее политическое соотношение сил (ранее назначенный) Конституционный или Верховный суды^[112].

Складывающаяся партийная система, в свою очередь, напрямую зависит от избирательной системы: мажоритарная система относительного большинства в один тур благоприятствует двухпартийной системе с образованием парламентского большинства в палатах (США); мажоритарная система в два тура (Франция) и пропорциональная (Германия) многопартийности^[113].

Немаловажную роль играет и наличие в стране демократического политического режима. В качестве доказательства можно привести усиление исполнительной власти во время возникновения кризисной (социально-экономической, политической, военной) ситуации. Нельзя сказать, что в данном случае демократический режим меняет свою сущность на противоположную, но и демократическим в полном смысле этого слова его назвать нельзя.

Об общей тенденции ограничения парламентского контроля Б. С. Крылов пишет следующее: «<…> Необходимо сразу же отметить, что о парламентском контроле за деятельностью правительства можно лишь говорить в том смысле, что приемы и методы этого контроля <…> продолжают действовать в большинстве стран и в наши дни, хотя и потеряли былое значение»^[114].

К числу факторов, ограничивающих парламентский контроль, следует отнести установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления (включая существующую в стране экономическую систему^[115]), политическим и государственным режимами. Немаловажное значение имеет и действующая избирательная система, которая определяет число партий, борющихся за власть, а значит и степень их влияния на политическую систему. Названные факторы не позволяют парламенту захватить не принадлежащую ему власть, превратить правительство в неэффективный орган, не могущий оперативно осуществлять свои полномочия (в этом и заключается негативный момент слишком действенного парламентского контроля). В то же время полное отсутствие контроля со стороны органа народного представительства может привести к коррумпированности исполнительной власти, неэффективному управлению государством.

Во всех рассматриваемых зарубежных странах (США и Франции), за исключением, пожалуй, ФРГ, институт парламентского контроля возник как средство противодействия усилению исполнительной власти. Кроме того, на его развитие оказали влияние предыдущий строй и, как отмечает профессор А. Шайо, связанные с ним страхи. Так, в ходе разработки и принятия американской Конституции 1787 г. «отцов-основателей» занимала мысль, как воспрепятствовать и реставрации монархии, и разгулу народной демократии. После окончания Второй мировой войны создателей Основного закона ужасали фашизм и неуправляемость страной во времена Веймарской республики. Генерал Ш. де Голль в 1958 г. стремился избежать беспомощности Четвертой (парламентарной) республики при создании Пятой^[116]. Поэтому при конструировании модели парламентского контроля следует учитывать, что он является эффективным инструментом лишь в том случае, если, с одной стороны, сможет заставить Правительство отвечать за свои действия, а с другой не будет препятствовать высшему органу исполнительной власти в осуществлении его непосредственных функций и задач.

Каковы же перспективы осуществления парламентского контроля в рассмотренных странах? Представляется, что в связи с возникающими международными и внутренними проблемами санкционирующий парламентский контроль может быть задействован в США, по крайней мере до 2015 г., Палатой представителей (в связи с тем, что большинство в нижней палате Конгресса принадлежит республиканцам, а Президент Барак Обама избран от демократической партии, та же партия имеет большинство в Сенате). В то же время последние выборы в Национальное собрание Франции свидетельствуют о том, что контроль нижней палаты за Правительством в ближайшее время не будет эффективным (парламентское большинство, а, следовательно, и правительство целиком пропрезидентские). В Германии и Великобритании все останется без изменений. Факторы, о которых шла речь выше, не позволят парламентам этих стран задействовать все механизмы парламентского контроля.