Коллектив авторов
Развитие человеческого капитала

Государственное задание и госзаказ

Обсуждение вопроса о привлечении некоммерческих организаций, в том числе негосударственных вузов, к предоставлению социальных услуг, наверное, следует продолжить, но эффективность данной меры, как представляется, многократно преувеличена. Это особенно ярко видно на примере образования. Государственные учреждения находятся в выигрышном положении на рынке, главным образом, не из-за государственного финансирования, а из-за «бесплатных» основных фондов и другого имущества.

По той же причине допуск НКО к ресурсам, выделяемым на выполнение государственного задания, но учитывающим только текущие расходы, не позволит большинству НКО конкурировать с государственными учреждениями. Показательно, что негосударственные вузы, как правило, не могут конкурировать с государственными учреждениями и занимают низкокачественные сегменты рынка образовательных услуг, нередко нарушая государственные образовательные стандарты.

Поэтому принятый недавно закон о допуске негосударственных вузов к получению государственного задания и соответственно бюджетному финансированию будет эффективно работать только после радикальной реформы системы прохождения вузами лицензирования и государственной аккредитации. Из нескольких сотен негосударственных вузов лишь единицы будут способны реально пройти эти процедуры после их ужесточения (что, впрочем, относится и ко многим государственным вузам).

Следует подчеркнуть, что в данном законе серьезно подрывается роль государственного задания как инструмента государственной политики в противовес государственному заказу, распределяемому на конкурсной основе. Это очень важный момент, поскольку согласно Федеральному закону № 83 бюджетные и автономные учреждения не могут отказываться от выполнения государственного задания. Другими словами, государственное задание вменяется учредителем (органом, исполняющим его функции) учреждению, которое находится в его ведении. Негосударственные вузы не подведомственны государственным органам, поэтому последние не могут распределять между ними государственное задание. Переход к конкурсному распределению контрольных цифр приема означает фактическую замену государственного задания государственным заказом.

Из сказанного прежде всего следует, что соответствующая норма Федерального закона № 83 перестает действовать и в данный закон необходимо вносить изменения. А это не сделано и, вообще говоря, сделать это достаточно трудно, так как остальным учреждениям, за исключением вузов, государственное задание будет устанавливать учредитель. Кроме того, при замене государственного задания госзаказом распределение последнего подпадает под действие Федерального закона № 94^[23], что в сфере образования вряд ли оправданно. Замена задания заказом означает, что государственные вузы могут отказываться от его выполнения, просто не участвуя в конкурсе. Но тогда ломается вся логика введения нового механизма финансирования учреждений и возникает опасность, что необходимый объем государственных услуг не будет оказан их потребителям.

Направления развития реформы

Пример высшего образования, наиболее рыночной системы среди всех учреждений в государственной и муниципальной сфере, показывает, что сам по себе переход на нормативные подушевые принципы финансирования не решает ни проблему повышения качества социально значимых услуг, ни проблему повышения эффективности управления социальной сферой.

Тем не менее использование нормативов подушевого финансирования наряду с административной реструктуризацией сети учреждений станет дополнительным инструментом, ускоряющим ее и облегчающим перераспределение бюджетных средств. Нормативный метод придает процессу более формализованный характер, поэтому изменения в финансировании при изменении государственного задания, как уже отмечалось, легко просчитываются. Нормативный метод создает большую определенность для учреждений, поскольку обеспечивает более длинный горизонт планирования. Однако последнее достигается только при определенности государственного задания.

Переход от существующих индивидуализированных нормативов к некоторым единым по группам вузов (техническим, гуманитарным, экономическим, педагогическим, медицинским и др.) нормативам – возможно, и дифференцированным по рейтингу вузов, который отражает в том числе и уровень поступающих в них студентов, – должен осуществляться постепенно из-за крайне высокого в настоящее время разброса фактического финансирования в расчете на одного студента по высшим учебным заведениям.

Уже в ближайшее время можно ввести единые нормативы финансирования «переменных затрат», связанных с обучением бюджетных студентов. Переменные затраты – это заработная плата преподавателей, учебно-вспомогательного персонала, расходы на библиотеку и стипендии. Такие нормативы могут быть едиными для всех категорий государственных вузов (естественно, при учете региональной дифференциации заработной платы). Постоянные затраты целесообразно оставить индивидуализированными. К ним можно отнести: расходы на содержание имущества, в расчете на единицу площади помещений; расходы на заработную плату административно-управленческого персонала (вопрос о включении заработной платы административно-управленческого персонала в норматив финансирования исполнения государственного задания, на наш взгляд, открытый и требует дополнительного обсуждения). Постепенно, по мере реструктуризации сети и инвентаризации имущества можно перейти к единым нормативам по группам вузов, близких по типу закрепленного за ними имущества.

Учет всех видов расходов вуза при установлении норматива отвечает логике, согласно которой государство оплачивает учреждениям по единой цене оказываемую ими одинаковую государственную услугу. В прошлом учитывалось как нормативное соотношение студентов и преподавателей (один преподаватель на 10 студентов, иногда на 6 студентов, иногда на 4 студентов, а иногда и на 2 студентов в творческих вузах^[24]), так и норматив необходимой площади для обучения одного студента (13 кв. м общей площади). Норматив площади сейчас фигурирует в лицензионных требованиях к вузам. Однако на практике эти соотношения сильно изменились, а имущество вузов находится в столь различном состоянии, что вряд ли можно содержать его на основе единых нормативов.

Иногда целесообразность установления в ближайшее время единых нормативов в расчете на одного бюджетного студента обосновывается тем, что данная мера позволит резко снизить объемы финансирования не пользующихся спросом со стороны абитуриентов вузов и послужит инструментом реструктуризации вузовской сети. Однако подобный подход нерационален ни с позиций долгосрочной кадровой политики государства, ни с позиций управления государственным имуществом. Нам представляется, что на первом этапе реструктуризация сети вузов должна происходить на основе жесткого применения лицензионных требований и аккредитации с учетом прогнозируемых потребностей рынка труда. При этом сами процедуры лицензирования и аккредитации требуют радикальной реформы.

После этого перераспределение государственного задания между вузами должно быть преимущественно административным^[25]. Разумеется, необходимо повысить обоснованность и объективность процесса такого перераспределения. При перераспределении государственного задания внутри одной группы в пользу сильных вузов серьезным ограничением будет их «мощность», которая определяется наличием как необходимого имущества, так высококвалифицированных кадров профессорско-преподавательского состава.

Определенным резервом здесь служит возможность сократить платный прием в сильные вузы и расширить в них число бюджетных мест, т. е. отдать их под государственное задание. Вместе с тем необходимо учитывать, что уменьшение числа бюджетных мест в слабых и средних вузах неминуемо приведет к резкому ухудшению качества их студентов (за счет роста числа платных студентов) и еще большему снижению качества образования. Поэтому передача государственного задания исключительно сильным вузам может происходить только, если в перспективе трех – пяти лет слабые вузы предполагается ликвидировать (например, присоединить к сильным вузам). Если же нет цели сократить число вузов, то необходима программа санации слабых вузов, включающая увеличение финансирования при смене менеджмента.

Практически не обсуждается и такой важный вопрос, как поддержка малообеспеченных студентов. Решать данную проблему необходимо как с позиций социальной справедливости, так и для обеспечения стабильного экономического развития. Последнее невозможно, если часть населения не может выбраться из ловушки бедности, потому что не имеет доступа к качественному высшему образованию. Радикальное решение – проверять при зачислении студентов на бюджетные места, нуждаются ли они в государственной поддержке или нет. Тогда все претенденты на бесплатное образование, которые набрали необходимое число баллов по ЕГЭ, должны предоставить доказательства того, что среднедушевой доход семьи не превышает некоторую величину, кратную прожиточному минимуму. В этом случае число бюджетных мест, доступных для зачисления малообеспеченных студентов, резко увеличится. Но принятие этого решения, которое нарушает конституционные права на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе всеми гражданами, маловероятно в обозримом будущем.

Поэтому нужны паллиативные меры – повышение социальных стипендий, расширение масштабов выдачи образовательных кредитов, выделение грантов бедным семьям, изменение порядка предоставления мест в общежитиях (в настоящее время он предполагает построение рейтинга иногородних студентов по баллам ЕГЭ, аналогично поступлению в вуз без проверки нуждаемости). При этом необходимо предусмотреть бесплатное проживание в общежитии для малообеспеченных студентов. Кроме того, для детей из малообеспеченных семей могут быть созданы бесплатные подготовительные отделения в вузах. Более широкое распространение должны получить гранты студентам на обучение от будущих работодателей.

При обсуждении нормативного финансирования вузов следует учитывать, что значительные бюджетные средства вузы, особенно сильные, получают на научные исследования. Здесь вряд ли возможен переход на нормативное финансирование. Поэтому при финансировании прикладных исследований следует на этапе планирования использовать расчет необходимых для достижения конкретного результата финансовых ресурсов по смете на выполнение тематического плана. В этом случае может быть использован механизм субсидий. При финансировании фундаментальных исследований необходимое имущество следует финансировать по смете или индивидуализированным нормативам, а текущие расходы – путем выдачи грантов, носящих достаточно долгосрочный и стабильный характер.

Подводя итоги

Принятие Федерального закона № 83 вновь привлекло внимание к вопросам о распределении государственного задания между вузами и о принципах расчета нормативных затрат. Может показаться, что выбор делается между административными и экономическими методами. Но проблема реформирования бюджетных учреждений значительно сложнее и имеет институциональные аспекты. Главные вопросы: какой должна быть скорость реформ и какими должны быть механизмы их осуществления? Когда ряд общественных институтов отсутствует, а другие слаборазвиты, экономические методы могут привести не к повышению эффективности использования бюджетных средств, а к падению качества высшего образования. Поэтому без первоочередной реформы институтов не обойтись. В системе высшего образования – это лицензирование и аккредитация вузов.

Так, к конкурсу по установлению контрольных цифр приема допускаются только аккредитованные вузы – как государственные, так и негосударственные. Таким образом, через конкурс проходят вузы, качество образования в которых уже формально подтверждено аккредитацией и должно соответствовать государственным стандартам. Означает ли проведение конкурса в дополнение к процедурам аккредитации, что аккредитация вузов во многом уже стала профанацией? Проведенный конкурс также не дал ответа на вопросы, следует ли закрывать вузы, которые его не прошли, и обучают ли вузы, победившие на конкурсе, сверх государственного стандарта? А также почему все федеральные государственные вузы прошли конкурс, а треть негосударственных и единственный региональный – нет? Нам представляется, что все произошедшее дискредитирует институт конкурса.

Принцип «деньги следуют за студентом» можно трактовать по-разному, и реализация Федерального закона № 83 это наглядно демонстрирует. Государственное задание (численность бюджетных студентов) может устанавливаться вузу учредителем и «деньги последуют за этим заданием». Вместе с тем многим экспертам представляется более оправданным устанавливать государственное задание не конкретному вузу, а системе высшего образования в целом (подготовить столько-то бюджетных студентов при таких-то нормативах бюджетного финансирования). А студентов, которые получат право на оплату их обучения за счет бюджетных средств, установит единый государственный экзамен, исходя из результатов, полученных теми, кто его сдал. После этого абитуриенты сделают свой выбор и деньги пойдут вслед за ними. Тогда все будет зависеть от качества ЕГЭ и от выбора баллов отсечения. Но если система не будет осуществлять качественный отбор абитуриентов, то это еще больше подорвет доверие к ЕГЭ как институту оценки качества школьного образования. А это приведет к дальнейшему развитию обходных путей попадания в вуз.

Таким образом, в образовании (или шире – в социальной сфере) рынок работает крайне своеобразно. Цену на бюджетные услуги определяет не их производитель, а его учредитель или государство в целом. Если же есть несколько учредителей, которые определяют цены для «своих вузов», при этом в одном сегменте этого квазирынка проводится еще конкурс производителей, а в других сегментах конкурс отсутствует, то говорить об эффективности экономических механизмов в указанных условиях можно весьма условно.

Кроме того, есть еще социальные задачи, которые решает государство – помощь малообеспеченным, сохранение в некоторых случаях невостребованных пока вузов, поскольку с изменением экономической и / или демографической ситуации они будут востребованы, а возрождать вузы с нуля – достаточно сложная задача. Не следует также забывать и об обеспечении устойчивого регионального развития: вузы играют не последнюю роль в развитии региона. Поэтому система высшего образования нуждается, с одной стороны, в ускорении процессов модернизации, а с другой – в тонкой настройке и балансировании разнообразных интересов.

Как нам представляется, время для реформирования системы высшего образования исключительно с помощью экономических инструментов (даже абстрагируясь от их несовершенства) упущено. Российские университеты стремительно теряют позиции в мировых рейтингах вузов. Можно много рассуждать о несправедливости этих рейтингов, о том, что публикации российских ученых на русском языке не принимаются в расчет и т. п., но бремя языка есть и у китайских вузов, а они в международных рейтингах год за годом поднимаются. Поэтому прежде всего необходимо реформировать систему лицензирования и аккредитации вузов и повысить уровень менеджмента в системе высшего образования.

Необходимо учитывать различия в оснащенности вузов материально-технической базой. Принятые решения о включении подавляющей части затрат на содержание имущества в нормативы подушевого финансирования не будут способствовать перераспределению государственной собственности (на что был расчет), а приведут к ухудшению условий по ее содержанию и развитию. Помещения не будут ремонтировать, их начнут сдавать в аренду. Чтобы предотвратить такое развитие, нужно начинать с административных мер. Имущество нужно инвентаризировать, а далее решать, сохранять «избыточные» мощности в системе высшего образования, несмотря на демографический спад, или искать другие способы их использования. Только после решения этих проблем можно будет включать экономические механизмы.

Таким образом, в системе высшего образования (как и во всей социальной сфере) политические решения не удастся заменить экономическими. Сейчас нужно обсуждать не инструменты и механизмы – они известны, а политические и социальные последствия, к которым приведет принятие того или иного решения.

Источник: Вопросы экономики. 2012. № 7.

Проблема доступности качественного профессионального образования для семей с низкими доходами и низким уровнем образования родителей.

Предлагаемые меры по ее решению:

• Повышение социальных стипендий до уровня прожиточного минимума по региону (для 30 % студентов).

• Развитие образовательного кредитования (до 30 % от платных студентов к 2020 г.).

Стратегия-2020

Е. А. Ямбург. Близорукий бухгалтер пришел на смену учителю

Отсутствие ясного понимания целей и смыслов реформирования образования крайне опасно, поскольку ошибки в целеполагании и проектировании неизбежно приводят к перекосам в возводимых конструкциях «нашей новой школы» (так именуется президентская инициатива). Перекосы, соответственно, порождают глубокие трещины и грозят скорым обрушением всему зданию. Трещины эти стремительно распространяются по всему сооружению – от фундамента до крыши. Следовательно, прежде чем отвечать на вопросы о целях и путях реформирования образования, необходимо оценить результаты ударной стройки, развернувшейся под девизом «модернизации». Для начала предлагаю сосредоточиться на фундаменте объекта.

Сколько себя помню в профессии, школу постоянно реформировали, каждый раз затачивая ее под новые идеологические, политические и экономические задачи. Особенно интенсивно этот процесс пошел в последние годы: характеристика «инновационный» бесконечно применяется как к процессу обучения, так и к реорганизации всего школьного дела. А что на деле? Рискну высказать предположение, что никакой реформы образования не было и нет. А чем же мы тогда занимались последние годы с таким энтузиазмом?

Реформой не образования, а экономики образования и его сервисного обеспечения. Что вполне естественно для экономистов, с самого начала определявших и до сих пор определяющих тренд реформирования. На первый взгляд ничего страшного. В таком фундаментном (фундаментальном) подходе есть своя логика, ибо любой прагматик (от марксиста до ультралиберала) убежден в святости постулата: бытие определяет сознание.

Нелепо отрицать влияние материальных факторов и кадровых ресурсов на процесс модернизации образования. Ясно, что в ветхой, плохо оснащенной школе, в которой трудятся нищие, немотивированные учителя, никакое реальное реформирование невозможно. Первое, что необходимо было сделать, чтобы сдвинуть систему образования с мертвой точки, – это произвести вливание в нее необходимых финансовых средств. Второе – оптимизировать расходы государства на содержание системы образования. Бессмысленно закачивать золото в океан и ждать приплода рыбы. Тогда и родилась, говоря языком Остапа Бендера, плодотворная дебютная идея: изменить порядок финансирования школ и ввести стимулирующие фонды оплаты труда педагогов.

Отныне субсидия, выделяемая школе, зависит от количества учащихся. Деньги следуют за учеником – так называемое «подушевое финансирование». Детская душа в разных регионах стоит по-разному (от 18 тыс. руб. в год до 110 тыс., в зависимости от возможностей местного бюджета). Цена одной души умножается на количество детей, таким образом складывается бюджет школы. Вполне рыночный подход, призванный включить механизмы конкуренции между учреждениями образования, которые, борясь за клиента, вынуждены будут повышать качество обучения.

В этом же рыночном ключе реформировали порядок оплаты труда педагогов. Хватит раздавать всем сестрам по серьгам, долой уравниловку, труд учителя предложено оценивать по количественным и качественным показателям. Базовая часть зарплаты педагога складывается из количества человеко-часов: к примеру, один ученик на уроке оценивается в четыре рубля, умножаем на количество учеников и получаем стоимость одного урока у данного учителя. Тридцать процентов фонда оплаты отнесено к стимулирующему фонду, распределять который должны управляющие советы школ на основании оценки качественных результатов труда учителя, которые определяются по успехам его учеников: результаты сдачи ЕГЭ, победы в олимпиадах и т. п. Кроме того, важнейшим показателем качества труда учителя, повышающим коэффициент оплаты труда, становится овладение им современными информационными технологиями. Таков вкратце экономический фундамент реформирования российского образования, в основе которого железная прагматическая логика, перенесенная на школу из сферы бизнеса, где управление персоналом предполагает скрупулезный учет личного вклада каждого работника в повышение эффективности работы фирмы и рост ее доходов. Школа теперь получает государственное задание на предоставление сервисных услуг населению и отчитывается за их количественное и качественное оказание.

Как известно, деньги любят счет, и внедрение в систему образования новых финансовых механизмов коренным образом изменило управленческую роль руководителей школ и их заместителей. Педагогическая позиция в управлении постепенно стала сходить на нет, уступив место так называемой «менеджерской». На первый план выдвинулась задача рационального расходования бюджетных средств и сопутствующая ей функция тотального контроля над их распределением и использованием. А как могло быть иначе, когда во всем, начиная с закупок необходимого учебного оборудования и кончая оценкой труда учителя, необходимо руководствоваться жесткими формализованными финансовыми и юридическими критериями, подтверждая правомерность принимаемых решений соответствующей отчетностью. В противном случае нелицеприятного «разговора с фининспектором о поэзии» не избежать. Так школа постепенно стала превращаться в то место, где дети мешают администрации и педагогам работать с документами.