Коллектив авторов
Нормирование численности государственных гражданских служащих с сфере осуществления контроля (надзора) и предоставления государственных услуг

1.2. Анализ методик (проектов методик) нормирования численности федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов Российской Федерации с учетом видов государственных функций и результатов их апробации

Нормирование труда широко используется в сфере материального производства, в том числе и для различных категорий инженерно-технических работников. Разработана обширная база трудовых нормативов, существует достаточно много методик нормирования труда.

Проблема состоит в том, что труд государственных служащих по своему содержанию во многом отличается от деятельности персонала предприятий. Помимо взаимодействия с населением и организациями и подготовки документов труд госслужащих содержит действия, связанные с процессами управления. Разработка и реализация управленческих решений, осуществляемых госслужащими, основывается на умственном, подчас творческом труде, который гораздо слабее поддается нормированию, чем деятельность на производстве.

Несмотря на многообразие известных подходов и методик нормирования труда, применение их для государственных служащих требует учета ряда специфических факторов. Поэтому возникает необходимость разработки методики нормирования, учитывающей особенности деятельности госслужащих.

В силу неоднородности выполняемых функций и содержания труда отдельных категорий служащих, методика нормирования может быть различной для руководителей и специалистов, при этом должны быть учтены как различия в сложности и квалификации труда, так и степень его творческого содержания, мера ответственности работника и колебания нагрузки.

Проблемам нормирования труда посвящены работы многих отечественных и зарубежных авторов. Идеи о необходимости нормирования труда и первый практический опыт были реализованы такими учеными и практиками, как Ф. Тейлор (введен хронометраж и фотография рабочего дня), Ф. Гилберт (заложены основы микроэлементного нормирования), Г. Эммерсон (показана роль нормировании как фактора роста производительности труда). Среди ранних отечественных исследователей можно отметить работы О. А. Ерманского, А. А. Богданова, А. К. Гастева, В. М. Иоффе.

Среди современных авторов вопросами нормирования труда занимаются Л. Б. Алексеева, В. И. Брылев, В. Б. Бычин, Е. Г. Жулина, А. Ф. Зубкова, М. Е. Кириченко, Ю. П. Кокин, Н. В. Кочкина, В. М. Левитан, В. Г. Макушин, C. B. Малинин, И. Б. Омельниченко, А. П. Павленко, П. Ф. Петроченко, В. М. Рысс, Г. Э. Слезингер, H. A. Софинский, В. А. Столярова, Н. П. Сорокина, Л. М. Суетина, И. И. Шапиро, Е. И. Шерман, В. И. Фильев, P. A. Яковлев и др.

Однако, несмотря на большое количество работ по нормированию труда, отдельные аспекты остаются недостаточно разработаны. Так до сих пор не существует единой универсальной методики нормирования. Границы и области применения существующих методов нормирования также до конца не определены.

Особенно недостаточность разработанности вопроса и слабость методологической основы проявляет себя в сфере нормирования труда государственных и муниципальных служащих.

Так, в качестве нормативно-правовых основ нормирования труда госслужащих могут выступать лишь отдельные положения статей 159–163 Трудового кодекса РФ, либо отраслевые положения, которые пока ограничиваются описанием процесса нормирования в общих чертах и не могут распространяться широко с учетом специфики деятельности различных ведомств, а также для разных категорий и групп должностей государственной гражданской службы.

Разрабатываемые Министерством труда и социальной защиты России «Методические рекомендации по нормированию численности государственных гражданских служащих» (проект) являются одной из первых попыток создать единую нормативно-правовую основу для решения данной задачи.

Преодолению существующего разрыва в практической потребности нормирования труда служащих (что обусловлено как необходимостью оптимизации численности, так и требованием повышения эффективности деятельности государственного аппарата, о чем указывалось в федеральных программах «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» и Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах», а также на предыдущих этапах их реализации) и имеющимися методиками посвящены работы отдельных авторов. Так, в исследовании И. Б. Омельченко отмечаются особенности труда служащих, обосновывается необходимость сочетания различных методов нормирования, предлагается нормирование численности по категориям работников и на основе выделения различных функций управления, изучено влияние факторов, влияющих на необходимую численность работников государственных органов.

В свою очередь в работе А. С. Горшкова и его коллег^[7], в дополнение к взглядам И. Б. Омельченко, высказывается мысль о необходимости учета колебаний фонда полезного времени работников.

Хотя существует достаточно большое число методов нормирования, как и подходов к их классификации, все они, по мнению И. Б. Омельченко, могут быть объединены в две большие группы: аналитические и опытно-статистические.

Аналитические методы опираются на такие приемы, как фотография рабочего дня, хронометраж, использование нормативов численности, выработки и трудоемкости, норм обслуживания, нормативов соотношений работников разных категорий.

Опытно-статистические методы основываются на информации о затратах рабочего времени за предшествующие периоды в исследуемой и сходных организациях. Могут быть применены факторный и корреляционно-регрессионный анализ, математическое моделирование, обобщение и интерпретация оценок экспертов, есть и специфические методы расчетов, например формула Розенкранца.

Схематично система используемых в настоящее время методов нормирования численности федеральных государственных гражданских служащих приведена на рис. 1.

Перечисленные методы имеют свои оптимальные случаи применения. Аналитические методы, обладая большей точностью, также позволяют выявить резервы роста производительности труда, но весьма трудоемки и требуют высокой квалификации исследователя, занимающегося нормированием. Опытно-статистические методы, в свою очередь, более экономичны, позволяют выявить определенные тенденции и факторы, хорошо поддаются автоматизации, но в результате они фактически фиксируют сложившиеся соотношения затрат труда, могущие быть не оптимальными.

Рис. 1. Система методов нормирования численности персонала

Наряду с приведенными выше методами интересными для анализа являются методы бенчмаркинга и микроэлементного нормирования. Метод бенчмаркинга – это метод детального измерения производительности через сопоставление с лучшими практиками (опытом) и для использования анализа приближения и опережения лучших (Kaiser Associates). Положительная сторона данного метода в быстром определении норм численности. Иногда в российских реалиях, особенно в сфере государственного управления, данный метод именуется, как метод «на глазок» (по параметру точности).

Поэтому в силу перечисленных особенностей в практике нормирования приходится использовать комбинации различных подходов и методик.

При нормировании труда государственных служащих, как правило, обязательным приемом выступает декомпозиция выполняемых функций.

Так методика, предлагаемая Министерством труда и социальной защиты, основывается на определении общего объема трудозатрат, необходимых для выполнения государственных функций. Сначала производится расчет трудозатрат на выполнение каждой функции (Т):

Т = R × Т_норм (1)

где Т — общие трудозатраты на выполнение государственной функции за один месяц (чел./час); R — объем работ в натуральном измерении (фактическое количество документов); Т_норм – норма времени на проведение административных процедур, реализуемых в рамках одной функции (чел./час); Т_год – трудозатраты за год (чел./час).

При этом каждая функция распадается на набор необходимых процедур и подготавливаемых документов.

Общий расчет численности гражданских служащих определяется исходя из совокупной трудоемкости выполняемых функций и фонда времени отдельных работников:

(2)

где Q_общ – требуемая штатная численность гражданских служащих; Т_факт – нормативный фонд служебного времени на одного работника за год (определяется в соответствии с производственным календарем на соответствующий календарный год, час); n – количество государственных функций; к — коэффициент, учитывающий планируемые невыходы работников, регламентируемые трудовым законодательством (основные (очередные) и дополнительные отпуска, в том числе отпуска для гражданских служащих с ненормированным рабочим днем, отпуска по временной нетрудоспособности, отпуска для учащихся, отпуска без сохранения содержания и т. п.), рассчитывается по формуле:

(3)

(среднее значение составляет – 1,15).

Данная методика выглядит достаточно упрощенной и имеет пути развития, выработанные в рамках настоящего исследования.

В частности, необходимо обеспечить построение методики нормирования, позволяющей прогнозировать численность госслужащих в перспективе, с учетом изменения выполняемых функций и развития технологий управления и обработки информации. Необходимым также является учет различий в сложности работ, обязательной компетентности исполнителей. Отмечается, что отдельного определения численности занятых требуют единичные и немассовые функции и услуги. Сама структура функциональных направлений нормируемой деятельности должна быть пересмотрена для исключения необоснованного дробления и дублирования.

При рассмотрении предложенной Минтруда России методики для нормирования численности служащих государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, также возникает вопрос погрешности измерения трудозатрат, связанной с попыткой предложить универсальные решения (например, классификация проверок по длительности проведения).

В основе методики А. С. Горшкова и его коллег лежит тезис о необходимости достижения баланса трудозатрат органа государственной власти по оказанию государственных функций и государственных услуг и объема годового фонда рабочего времени государственных служащих, находящихся в штате органа.

Для этого составляется перечень выполняемых функций и услуг, оцениваются трудозатраты на их оказание и средний фонд рабочего времени одного служащего по подразделениям. Трудоемкость действий должна быть определена экспертами на основания изучения, наблюдения и хронометража наилучшего опыта работы государственных служащих.

Фонд рабочего времени служащих определяется в ходе опросов на основе полезного фонда рабочего времени, рассчитываемого с учетом занятости в процессе переподготовки, совещаний и т. п. Также предлагается учитывать возможные флуктуации фонда рабочего времени, поэтому рассчитывается интервал численности госслужащих. Тем самым методика А. С. Горшкова не имеет некоторых слабых мест предыдущей описанной методики.

Одним из существенных отличий, предлагаемых А. С. Горшковым и коллегами, является то, что нормативной штатной численностью государственного органа предлагается считать именно минимальное число государственных служащих, обеспечивающее надежное и качественное исполнение государственных функций и оказание государственных услуг, входящих в полномочия данного государственного органа. Кроме того, нормирование должно быть основано на изучении деятельности передовых подразделений, использующих современные и наиболее эффективные способы работы, возможности современных информационных технологий.

Наиболее полная разработка методики нормирования представлена в работах И. Б. Омельченко. Она учла различия нормирования труда различных категорий служащих руководителей, специалистов и технических исполнителей. Для каждой из перечисленных категорий, указывает автор, существуют свои оптимальные методики нормирования.

Особенностью подхода И. Б. Омельченко является выделение в качестве отдельной категории служащих, выполняющих функции управления. Для них предложен особенный способ нормирования, основанный на сочетании аналитического и опытно-статистического методов.

Разработанная ею методика расчета нормативной численности управленческого персонала по функциям управления основывается на сочетании разных видов нормативов (численности, управляемости, обслуживания, соотношений) с применением корректирующего и поправочного коэффициентов. Для остальных категорий служащих рекомендуется применять другие известные методы.

Предложенная И. Б. Омельченко формула для расчета численности служащих имеет следующий вид:

(4)

где Ч_об – общая численность служащих учреждения, занятых государственным управлением, чел; Н – норма управляемости руководителей, осуществляющих общее руководство, чел; Ч, Ч, Ч – численность служащих по каждой функции управления, чел.

Численность служащих по каждой функции управления определяется по формулам:

(5)

где Нуфi – норма управляемости руководителей, осуществляющих функциональное руководство, чел; П_фi – нормативы численности по каждой подфункции (от 1 до п), рассчитываемые различными способами, чел.

Формулы для расчета численности работников по подфункциям.

По основным работам:

(6)

где N – количество объектов управления (организаций, предприятий, численность населения и проч.), ед., Т_cp – средневзвешенные затраты рабочего времени на обслуживание одного объекта управления, час; Ф_рв – полезный фонд рабочего времени одного работника за год, час; К_кор – корректирующий коэффициент, учитывающий ненормируемые или несвойственные работы, время на отдых и личные надобности, потери рабочего времени и т. п., определяемый по формуле:

(7)

где V_нен – удельный вес ненормируемых или несвойственных работ, времени на отдых и личные надобности, потерь рабочего времени и т. п. в фонде рабочего времени; V_нен = % / 100.

(8)

где N – общее количество выполненных работ (обслуживаемых объектов, работников, вычислительной техники и пр.) за год, ед., Н_н – среднегодовые нормы нагрузки на одного исполнителя, формулы для расчета численности работников по подфункциям.

По основным работам:

(9)

где N – количество объектов управления (организаций, предприятий, численность населения и пр.), ед., Т_ср – средневзвешенные затраты рабочего времени на обслуживание одного объекта управления, час; Ф_рв – полезный фонд рабочего времени одного работника за год, час; К_кор – корректирующий коэффициент, учитывающий ненормируемые или несвойственные работы, время на отдых и личные надобности, потери рабочего времени и т. п., определяемый по формуле:

К_кор = 1 + Vнен / 1 – Vнен, (10)

где V_нен – удельный вес ненормируемых или несвойственных работ.

Времени на отдых и личные надобности, потерь рабочего времени и т. п. в фонде рабочего времени, V_нен =% / 100.

(11)

где N — общее количество выполненных работ (обслуживаемых объектов, работников, вычислительной техники и проч.) за год, ед., Н_н – среднегодовые нормы нагрузки на одного исполнителя, час.

По дополнительным работам:

(12)

где N – количество объектов управления (организаций, предприятий и др.), ед., К – поправочный коэффициент, учитывающий дополнительные работы, обеспечивающие функционирование N-го количества объектов управления, определяемый по формуле:

К_попр = 0,5 – Vдоп / (1 + V_доп), (13)

где V_доп – удельный вес дополнительных работ, V_доп = % / 100.

Выбор метода расчета нормативной численности по подфункциям зависит от возможности определить следующие показатели:

– Т_ср – средневзвешенные затраты рабочего времени на обслуживание одного объекта управления, час;

– Н_н – среднегодовые нормы нагрузки на одного исполнителя, час.

На наш взгляд, методика И. Б. Омельченко среди рассмотренных является наиболее разработанной и учитывающей специфику труда государственных гражданских и муниципальных служащих. Однако отражена лишь специфика нормирования труда служащих, выполняющих функции управления, что не позволяет охватить все категории служащих. Вместе с тем полагаем, что подход, примененный Омельченко в выделении затрат труда по функциям и учете различных вспомогательных работ, требует дальнейшего развития и может быть применен шире к различным категориям служащих, независимо от содержания выполняемых работ и функций.

В целом в современной управленческой науке и практике могут быть выделены следующие подходы к определению численности государственных гражданских служащих: ресурсный, нормативный и эффективный.

Ресурсный подход при определении численности государственных гражданских служащих опирается на бюджетную обеспеченность выполнения функций и зависит от наличия средств на содержание государственных гражданских служащих. Применение данного подхода наталкивается на существенные ограничения (постоянный режим сокращения бюджетных расходов на персонал), делающее его использование слабо применимы для нормирования численности государственных гражданских служащих. В целом ресурсный подход не способствует совершенствованию организации труда государственных гражданских служащих и повышению качества предоставления государственных услуг (выполнению функций) и т. д.

Нормативный подход опирается на экспертную оценку определения численности государственных гражданских служащих на основе анализа трудоемкости реализации нормативно закрепленных функций и норм времени на их выполнение. Использование данного подхода позволяет провести нормирование в сравнительно короткие сроки и с меньшими по сравнению с ресурсным подходом затратами. Однако и данный подход не лишен недостатков, связанных, прежде всего, с использованием достаточно сложных моделей расчетов трудозатрат на выполнение функций. Нормативный подход не учитывает влияние новых управленческих технологий и отраслевой (творческий, специфический) характер выполняемых функций и т. д.

Эффективный подход к определению численности государственных гражданских служащих является одним из самых перспективных. Он позволяет осуществить переход от политики «сокращения численности» к политике «обоснованного, разумного определения (перераспределения) численности» и основан на определении полномочий и компетенций, необходимых для выполнения функций и предоставления государственных услуг. Данный подход, опираясь на сильные стороны ресурсного и нормативного подходов, основной целью оптимизации численности государственных гражданских служащих определяет достижение результата (система индикаторов достижения результата, сформулированных в стратегиях и программах развития). Эффективный подход учитывает при определении численности государственных гражданских служащих:

– внедрение новых технологий управления (организация межведомственного взаимодействия и документообмена в электронной форме, МФЦ, перевод наиболее востребованных государственных услуг в электронный вид) и др.;

– достижение целевых оценочных индикаторов определения эффективности работы государственного органа;

– формирование универсального перечня управленческих функций и определение объема трудозатрат на их выполнение;

– оценку усредненных (универсальных) трудозатрат государственного органа;

– экономическую выгоду от передачи функций на аутсорсинг;

– оценку трудоемкости выполнения нетривиальных (творческих, отраслевых, специфических) и новых функций, применение весовых коэффициентов оценки трудозатрат на выполнение функций;

– оптимизацию численности административно-управленческого персонала в федеральных органах исполнительной власти;

– зависимость трудоемкости выполнения функций от горизонта принимаемых решений в федеральном органе исполнительной власти и его структурном подразделении и т. д.

В настоящей монографии в качестве базового подхода к определению численности федеральных государственных гражданских служащих федеральных служб и федеральных агентств использован эффективный подход.