Коллектив авторов
Международное и национальное право. Теория, история, современность. Сборник научных статей и учебно-методических материалов
© Коллектив авторов, 2009
* * *
Раздел I
Современные проблемы историко-правовой науки
Н. С. Нижник, Н. С. Сидоренко
Легитимация органов государственной власти в условиях трансформации политико-правовой системы России в 1917 году (на материалах уральского региона)
Отход от экономического детерминизма в осмыслении исторических событий, имевший место на предыдущем этапе развития отечественной историографии, определяет повышенную значимость исследований в сфере взаимоотношений российского общества и государства. В развитии данного направления достигнуты определенные успехи, одновременно выдвинуты вопросы, обуславливающие необходимость дальнейших исследований[1]. Определенный интерес представляет региональный аспект темы, позволяющий выявить закономерное и особенное в процессе общегосударственного развития. Одним из крупных административно-территориальных районов страны является Урал. В рассматриваемый период он не только шел в фарватере политики центральной власти, но имел собственное определенное лицо.
Первое полуофициальное сообщение о революции в Петрограде появилось на Урале 28 февраля 1917 г. Символично, что передано оно было по инициативе уральского депутата IV Государственной думы А. Бубликова по линии железнодорожной связи[2]. Министерство путей сообщения обладало собственной телеграфной связью, неподконтрольной Министерству внутренних дел, которое препятствовало распространению информации о событиях в Петрограде. Председатель Государственной думы. В телеграмме говорилось, что Дума взяла в свои руки «оборудование новой власти», но умалчивалось о судьбе монархии, об образовании Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов (СРиСД). Лидеры думской оппозиции еще надеялись на установление конституционной монархии английского образца со сменой правившего монарха.
Сообщение о событиях февраля 1917 г. в Петрограде было по-разному воспринято в уральском обществе. По своей сути оно отражало ту грань взаимосвязи центра и провинции, которое начало складываться в условиях Первой мировой войны. Губернские власти полученное сообщение пытались скрыть от народа с тем, чтобы воспрепятствовать распространению революции. В Оренбургской губернии монархически настроенные начальник губернского жандармского управления (ГЖУ) полковник А. Г. Кашинцев, начальник гарнизона Оренбурга ген. Д. В. Погорецкий и начальник Оренбургско-Ташкентской железной дороги П. А. Мазуровский при содействии губернатора Т. В. Тюленева стали спешно готовить контрреволюционные силы. Вице-губернатор Пермской губернии Л. Троекуров сообщал председателю Совета Министров: «Мною все приготовлено для объявления во всеобщее сведение о вступлении на престол Великого князя Михаила Александровича. Делается распоряжение подчиняться во всем распоряжениям Вашего превосходительства. Вся работа правительственных и общественных учреждений идет, до сих пор не прерываясь, в полном единении и с готовностью трудиться во благо великой родины»[3]. Однако указаний действовать в данном направлении из центра не поступало. Пермский губернатор М. А. Лозина-Лозинский только после событий 3 марта заявил о факте падения монархии и призвал население к спокойствию и порядку, недопустимости предъявления незаконных требований власти не уполномоченными на то лицами, призывал граждан «словом убеждения остановить злое для родины дело»[4].
В Вятской губернии после получения известий о «свержении старого правительства» на собрании представителей всех ведомств за переход на сторону нового правительства высказались все, кроме начальника губернского жандармского управления. Относительно спокойно были восприняты они и в обществе. Немалую роль в этом сыграла позиция Вятского епископа Никандра, заявившего себя сторонником нового режима и, в свою очередь, призвавшего духовенство примкнуть к новому правительству и разъяснять «важное значение совершившегося переворота»[5]. В Уфимской губернии спокойному принятию сообщения из центра также в определенной мере способствовала позиция епископа Андрея. Но даже он, известный своим либерализмом, полагал, что можно рассчитывать только на конституционную монархию. 1 марта 1917 г. он опубликовал послание пастве, в котором события в Петрограде представил как попытку «новых управителей» спасти страну от всяких бед[6].
Весть о падении самодержавия быстро распространялась из уст в уста. В либерально настроенной части общества, представленной земскими кругами и городскими самоуправлениями, интеллигенцией, а также среди значительной части рабочих, шедших за леволиберальными партиями, царило приподнятое настроение. Улицы Екатеринбурга, Перми, Вятки, Уфы, Оренбурга и других городов и крупных заводских поселков уже 2 марта были заполнены народом. Революционные массы освобождали политических заключенных. К 5 марта все основные центры Урала выступили в поддержку революции. В телеграмме Екатеринбургского городского головы Обухова на имя Председателя Государственной думы говорилось, что ею «в объединении с другими общественными организациями принимаются все меры к поддержанию необходимого спокойствия и достойного осуществления мероприятий Государственной думы, направленных на благо и величие родины»[7]. Эйфория революционности захлестнула и армию. Все гарнизоны Урала перешли на сторону революции и стали одной из самых активных ее сил. Весной 1917 г. на Урале насчитывалось около 250 тыс. военнослужащих[8]. В отдаленных сельских поселках факт вооруженного восстания в Петербурге стал известен 7–10 марта и даже позднее[9].
Анализ архивного материала свидетельствует о том, что в провинции были плохо осведомлены о событиях в центре. Причем это было характерно не только в отношении широких масс населения, но и представителей местной власти и органов самоуправления. Не имея точных данных о происходящем, они ждали указаний: ведь инициатива в такой ситуации чревата непредсказуемыми последствиями. «Прошу указаний», «покорнейше просим осведомлять провинцию о текущих событиях…» – эти фразы присутствовали практически в каждом обращении с места[10].
Растерянность губернских властей и, как следствие, попустительство революционной стихии, неизбежно снижали их влияние в обществе. Отказ Временного правительства от прежней системы управления и передача ее в руки земских учреждений еще более ослабили позиции центра и его аппарата в условиях двоевластия. «Прошу дать указания: оставаться ли на посту, или сдать полномочия. Прошу распоряжением сдать – то кому, т. к. не имение распоряжений Вашего сиятельства ставит меня в затруднительное положение», – обращался в Министерство внутренних дел губернатор Вятской губернии Н. А. Руднев 19 марта 1917 г.[11].
Растерянность в административных органах давала повод к активизации общества, его давления на власть. Так, в Пермской губернии вновь образованным органом власти – Комитетом общественной безопасности (КОБ) были подвергнуты аресту губернатор М. А. Лозина-Лозинский, вице-губернатор Л. Троекуров, начальник запасной бригады, непременный член Белоусов, два жандармских офицера и ряд других представителей власти. КОБы при участии Советов рабочих депутатов (СРД) решали вопросы о выдвижении кандидатуры на пост губернского комиссара. Назначенные Временным правительством, вынуждены были снимать с себя полномочия, так как не пользовались популярностью. Не были приняты и кандидатуры, выдвинутые ими в качестве своих преемников. На эти должности в Пермской губернии были избраны тов. председателя Пермского КОБа А. Е. Ширяев (председатель Пермского областного ВПК), в Вятской губернии – П. И. Паньков (март), позднее кооператор, земский деятель эсер П. Т. Саламатов, его помощник – Н. В. Огнев, общественный деятель, депутат I Государственной думы, в Оренбургской губернии – эсер Н. В. Архангельский, в Уфимской – сочувствующий кадетам П. Ф. Коропачинский[12]. Наблюдалась частая смена губернских комиссаров. Так, в июле 1917 г. в Пермской губернии фигурирует уже третье лицо на этом посту. Центральная власть не только не контролировала этот процесс, но и сама вносила определенные трудности. В июне 1917 г. в числе 15-ти офицеров и 20-ти солдат, призванных на военную службу, был пермский губернский комиссар Временного правительства прапорщик Турчевич. Сообщая об этом в Министерство внутренних дел его заместитель Оболенский, отмечал, что это «создаст сразу полную разруху управления губернии» и просил разрешения на созыв в ближайшее время губернского съезда по перевыборам нового комиссара и его помощников[13].
На местах не знали, как соподчиняются между собой вновь возникшие органы и губернская администрация. Так, председатель пермской губернской земской управы Е. Д. Калугин вынужден был обращаться за разъяснением по этому вопросу в Министерство внутренних дел[14]. Уральские кадеты, опасаясь дальнейшего развития революционной стихии, отстаивали идею сохранения прежней системы местного самоуправления. На частном совещании гласных Екатеринбургской городской думы с представителями союза земств и городов 3 марта 1917 г. при обсуждении вопроса об организации новой власти лидер кадетского комитета Л. А. Кроль, известный как сторонник левого крыла партии, заявил, что он против устранения прежних властей: «Они должны служить новому правительству… до будущих выборов»[15]. Однако кадеты просчитались. Свержение самодержавной власти вовсе не означало автоматического перехода ее в руки думской оппозиции. Критика Думы, как и верховной власти, широко поставленная в устной и печатной либеральной и леворадикальной пропаганде, сыграла двойственную роль. Приняв факт отречения монарших особ от престола, и связав его с давлением снизу, общество посчитало возможным создание власти, идущей от него самого, отражающей его природу и потребности. Это вызвало активизацию общественно-политической жизни в крае, создание новых органов управления.
Ч. Н. Ахмедов
Правоохранительная система Российской Империи: сущностные черты и особенности эволюции
Правоохранительная система государства как научная проблема в юридической литературе должного освещения не получила[16]. Чаще всего анализу подвергаются правоохранительная деятельность и правоохранительные органы без упоминания того, что и правоохранительная деятельность, и правоохранительные органы одного государства являются структурно-функциональными элементами правоохранительной системы этого государства[17].
Понимание правоохранительной системы следует осуществлять с учетом дифференциации права на публичное и частное. Поскольку правоохранительная деятельность является не только гарантом права, но и легальным средством его ограничения, следует в структуре правоохранительной системы выделять две подсистемы: охраны публичного права и охраны частного права. При этом охрана частного права представленного субъективными законными интересами индивидуальных и коллективных лиц является специализированной функцией правового регулирования и реализуется негосударственными структурами, наделенными определенными полномочиями, делегированными государством.
Развитие правоохранительной функции государства носило эволюционный характер: появившись вместе с государством, правоохранительная функция на ранних этапах истории не выделялась из общей охранительной функции; институты государства в тот период являлись, как правило, многофункциональными, и большинство из них в той или иной мере занимались правоохранительной деятельностью; правоохранительные органы как обособленные государственные структуры, наделенные специальной компетенцией в сфере правоохраны, отсутствовали. С развитием государства и усложнением механизма управления обществом правоохранительная функция выделилась из общей охранительной функции государства и обусловила появление специализированных государственных органов наделенных властной компетенцией в сфере правоохранительной деятельности.
В рамках функционального подхода охрана права может рассматриваться: 1) как самостоятельная функция государства, реализуемая в системе разделения властей различными институтами, в различных формах и с помощью специфических средств; 2) как функция государства, включенная в его экономические, политические и социальные функции; 3) как функция государства, интегрированная в систему более высокого уровня – в систему обеспечения национальной и международной безопасности.
Формой реализации охранительной функции права и правоохранительной функции государства выступает правоохранительная система, складывающаяся из функциональных и институциональных компонентов (охранительные нормы, правоохранительные институты, цели, субъекты и объекты правоохраны), каждый из которых детерминирует юридическое содержание и структуру охранительных правоотношений.
Направленность функционирования правоохранительной системы задается двумя векторами: 1) охраны публичного права, предполагающего приоритет интересов государства и общества по отношению к частным интересам индивидов и корпораций; 2) охраны частного права, базирующегося на признании прав и свобод человека и гражданина основной ценностью государства и общества. Соответственно, структура правоохранительной системы государства включает в себя две функциональные подсистемы: охраны публичного права и охраны частного права. Названные подсистемы в процессе совершенствования государственного механизма получают нормативное закрепление и организационное оформление. Также определяются предметы ведения и полномочия, в комплексе образующие их компетенцию в правоохранительной сфере.
В процессе становления и развития правоохранительной системы Российской империи целесообразно выделять следующие периоды:
1) период функционального обособления и организационного оформления правоохранительной системы (начало XVIII в. – 1802 г.): происходит выделение правоохранительной функции из общей охранительной функции государства; институциализация правоохранительной деятельности; установление непосредственного контроля главы государства за деятельностью правоохранительных органов; нормативно-правовое закрепление компетенции государственных органов различного уровня, принимающих участие в реализации правоохранительной функции государства;
2) период законодательного закрепления и конкретизации компетенции государственных органов, образующих правоохранительную систему (1802–1864 гг.): формируется новая система государственного управления, в рамках которой получают законодательное закрепление с последующей конкретизацией положения, определяющие компетенцию государственных органов, в комплексе образующих правоохранительную систему Российской империи;
3) реформационный период (1864–1880-е годы): предпринимается попытка «приведения» правоохранительной системы Российской империи в соответствие с принципами охраны права в условиях буржуазных западных демократий. При этом наряду с государственными органами охраны публичного права в качестве субъектов правоохраны начинают рассматриваться негосударственные структуры (суд присяжных, мировые суды, адвокатура);
4) период структурно-функциональной реорганизации правоохранительной системы в условиях политики контрреформ и активизации революционного движения (1880 г. – февраль 1917 г.): фактическая неготовность власти и подданных Российской империи к качественному реформированию правоохранительной системы обусловила смену периода «незаработавших реформ» контрреформой. Контрреформа, уничтожив прогрессивные демократические начинания, вместе с тем, не смогла обеспечить возврат к патриархальному обществу дореформенного типа. В условиях возрастающей активности оппозиционных партий и антигосударственных настроений в широких общественных массах, правоохранительная система Российской империи продемонстрировала низкую эффективность и в итоге оказалась не способной предотвратить кризис государственности, вызвавший Февральскую и Октябрьскую революции.
Территориальное устройство Российской империи имело существенное влияние на структурирование правоохранительной системы и ее кадровое обеспечение. Наличие в составе Империи государственных образований с «ограниченным суверенитетом» (Польша, Финляндия и т. п.) предопределяло необходимость сочетания политических и национальных принципов формирования и функционирования правоохранительных структур. В конце XIX – начале XX в. имперская политика была направлена на неуклонное сокращение самостоятельности национальных автономий и, как следствие, на централизацию управления правоохранительной деятельностью. Такая тенденция на практике зачастую приводила к конфликтам между имперской и региональными бюрократиями и в целом оказывала негативное влияние на эффективность правоохранительной деятельности на местах.
Анализ субъектного состава правоохранительной системы Российской империи позволяет провести функциональную дифференциацию между органами, наделенными специальной компетенцией в сфере охраны публичного и защиты частного права.
К органам исключительной правоохранительной компетенции в сфере публично-правового регулирования следует отнести полицию (общую и политическую) и прокуратуру.
К органам факультативной правоохранительной компетенции в сфере публично-правового регулирования относятся фискальные (таможенные и налоговые) и пограничные структуры, а также иные государственные органы, наделенные контрольными функциями в различных сферах общественной жизнедеятельности и реализующих эти функции, в том числе при помощи административного (полицейского) принуждения.
К органам, наделенным компетенцией в сфере защиты частного права, следует отнести адвокатуру, негосударственные структуры, разрешающие споры о праве (третейские и мировые суды), а также службы и подразделения социальной защиты населения.
Особое место в правоохранительной системе занимают государственные органы правосудия. В условиях состязательной системы суд не может быть отнесен ни к органам охраны публичного права, ни к органам, осуществляющим защиту частного права. Суд выступает арбитром в спорах о праве и конфликтах связанных с правонарушениями. В подобном качестве суд, являясь органом государства и действуя на основании государственного законодательства, вместе с тем, призван занимать независимую позицию и принимать решение не на основе государственного веления, а на основе общеправовых принципов.
Функциональное назначение правоохранительной системы государства на любом этапе его исторического развития находит отражение прежде всего в способности государства эффективно использовать совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий в интересах обеспечения юридической защищенности субъектов права от противоправных нарушений, от произвола и беззакония со стороны государственного аппарата; в предоставлении участникам охранительных правоотношений реальных возможностей для активных действий, связанных с защитой субъективных прав и законных интересов.
Воплощение новых идей, в частности идей правовой государственности в современной России, в практику государственно-правового строительства неизбежно должно быть связано с обновлением структурно-функциональных элементов правоохранительной системы.
Л. В. Карнаушенко
Правительственный конституционализм начала XIX в. и государственная уставная грамота Российской Империи
В статусе победителя Наполеона и вершителя судеб отдельных народов Александр I, осуществляя конституционные намерения на российских окраинах и в иных государствах, не терял надежды на преобразования государственно-правовой жизни Российской империи. Выступая с речью при открытии польского сейма, Александр I многозначительно указал на близость введения конституционных учреждений в России[18], хотя петербургская печать о том умолчала[19].
Разработка вопросов о новых конституционных учреждениях в России была связана с подготовкой проекта русской конституции, поручение о которой Александр I дал своему другу юности, императорскому комиссару в Варшаве Н. Н. Новосильцеву. Высочайшая воля исполнялась в условиях строжайшей тайны. О готовящемся проекте не знал даже родной брат царя, наместник в Польше великий князь Константин Павлович. К себе в помощь Новосильцев пригласил французского юриста и публициста П. И. Дешана. Написанный по-французски проект перевел на русский язык князь П. А. Вяземский. Первый вариант проекта под названием «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи» поступил на рассмотрение Александру I в 1819 г. и получил его одобрение.
Содержащиеся в нем конституционные идеи оказались во многом близки мыслям М. М. Сперанского и представителям европейской государственно-правовой мысли.
К осени 1820 г. окончательный текст Государственной уставной грамоты Российской империи[20] был готов. С юридической точки зрения Грамота во многом представляла собой совершенный документ: ему были характерны законченность, логичность, детальность разработок, грамотный язык изложения. Грамота наделяла императора огромными полномочиями. «Государственная власть неразделима: она сосредоточена в лице монарха», – гласила ст. 12. Исполнительная власть возлагалась на Государственный совет (Комитет министров). Была воспринята идея народного представительства. В ст. 91 провозглашалось: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство». Органом такого представительства был назван Государственный сейм (Государственная дума). Он состоял из императора и двух палат: верхней – Сената и нижней – Посольской палаты. В соответствии с ст. 13 Сейм лишь «содействует» государю в государственной власти. Провозглашалось отделение судебной власти от административной. Определялось, что Верховный государственный суд функционирует в составе председателя, сенаторов и других лиц, которые назначаются царем. Мыслилось, что данный орган должен рассматривать государственные преступления и противозаконные поступки высших чиновников. Судьи должны были назначаться императором по правилам об испытании, а выборные – в соответствии с особым постановлением. Территория страны делилась на наместничества, в которые входили по несколько губерний. Возглавляли наместничество наместник и Совет наместничества. Устанавливался ряд прав и свобод подданных Российской империи.
Однако Государственная уставная грамота так и не была «дарована» народу России в качестве конституции. Историки чаще всего связывают причину этого со смертью Александра I.
В отечественной историографии дана общая оценка данного документа. Отмечается, что Государственная уставная грамота Российской империи – это определенная веха в истории российского правительственного конституционализма. Она свидетельствует о достаточно высоком уровне русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. Вместе с тем Государственная уставная грамота оставляла в неприкосновенности прерогативы самодержавия. Поэтому такие принципы, как народное представительство, ответственность исполнительной власти перед законодательной, разделение властей, федерация и т. п., находились в непримиримом противоречии с сильной централизованной властью в лице императора и состоявших при нем бюрократических учреждений, а главное – сохранялось крепостное право, абсолютно не совместимое с прокламируемыми свободами[21].
Действительно, Конституция Н. Н. Новосильцева оказалась более сословной, продворянской, просамодержавной, чем проект Сперанского[22]. Она защищала прерогативы сильной самодержавной власти в ущерб принципам демократии, что сказалось на порядке формирования представительных учреждений, мере их контроля над исполнительной властью, правах сословий. Тем не менее проект Н. Н. Новосильцева вполне достойно представляет русский конституционализм. В нем хорошо учтены такие особенности России, как отсутствие массовой политической культуры, сильная централизованная государственная власть, пестрый этнический состав населения. Впервые в истории отечественного конституционализма этот проект поставил проблему федеративного устройства государства, в том числе и по этническому признаку.
Получив в свое распоряжение довольно умеренный вариант конституции, Александр I не только не принял мер для его осуществления, но и не ознакомил правительственные круги ни с ним, ни с подготовленными в 1820 г. двумя манифестами, которые должны были быть объявлены в момент провозглашения Государственной уставной грамоты (о введении ее в действие, в котором основное внимание уделялось доказательству того, что это является не введением новых порядков, а совершенствованием существующих, и о уничтожении польской Конституции 1815 г. и превращении Царства Польского в наместничество Российской империи[23]). Общественность также оставалась в неведении[24]. Сведения о конституции Новосильцева просочились в зарубежную печать лишь во время польского восстания 1830 г.[25] Восставшие поляки обнаружили проект в бумагах Новосильцева в Варшаве и отпечатали его тиражом в 2 тыс. экземпляров[26]. Из них 1578 экземпляров после подавления восстания наместник Польши И. Ф. Паскевич доставил Николаю I. По распоряжению последнего они были сожжены на территории московского Кремля[27]. Отдавая распоряжение сжечь проект конституции, Николай I сказал: «На 100 человек наших молодых офицеров 90 прочтут, не поймут или презреют, но 10 оставят в памяти, обсудят и, главное, не забудут. Это пуще всего меня беспокоит».
Правительственный конституционализм начала XIX в. состоял преимущественно из проектов, следуя которым Россия могла продвинуться от самодержавия к правовому государству. Вместе с тем важным событием, на практике приближавшей конституционализм, стало учреждение Государственного совета. Отсутствие социальных предпосылок для конституционализма в виде развитого гражданского общества, с одной стороны, и наличие серьезных препятствий для него в виде традиционного сословного общества и системы служилого государства – с другой, находили свой отпечаток на истории российского конституционализма и на реализации конституционных намерений лиц, обладающих реальной властью в государстве.