Коллектив авторов
Государственная миграционная политика Российской Федерации

Полная версия

© Коллектив авторов, 2019

© НАНО ВО «ИМЦ», 2019

Введение

В учебнике «Государственная миграционная политика Российской Федерации» рассматриваются проблемы формирования и реализации миграционной политики и анализируются особенности развития миграционной ситуации в России, которые в последние годы тесно связаны с глобальными, политическими и социально-экономическими переменами изменившейся геополитической ситуации в мире.

Учебник предназначен для изучения студентами учебной дисциплины «Государственная политика и управление» при подготовке бакалавров в сфере широкого спектра решений по организации и осуществлению процесса управления миграцией населения на всех стадиях цикла: от практической реализации навыков управления этими процессами в Российской Федерации, до научных исследований.

В результате изучения дисциплины «Государственная политика и управление» в части касающейся миграционной политики обучающийся должен:

знать

• основы правового обеспечения государственной миграционной политики на мировом и национальном уровнях;

• методики политологического, социологического и политико-психологического анализа и технологии

подготовки справочных и аналитических материалов по проблемам миграции населения;

• основы организации управленческих процессов в органах государственной и муниципальной власти и управления, в аппаратах политических партий и общественно-политических объединений, органах местного самоуправления, бизнес-структурах, международных органах и средствах массовой информации;

уметь

• найти необходимые правовые нормы в миграционном законодательстве;

• применять методики политологического, социологического и политико-психологического анализа, подготавливать справочный материал для аналитических разработок, составлять библиографические обзоры, рефераты, разделы научно-аналитических отчетов по результатам научно-теоретической и эмпирической исследовательской работы по проблемам миграции населения;

• использовать общенаучные и политические навыки в управленческих процессах в органах государственной и муниципальной власти и управления, в аппаратах политических партий и муниципальной власти и управления, в аппаратах политических партий и общественно-политических объединений, органах местного самоуправления, бизнес-структурах, международных органах и средствах массовой информации;

владеть

• навыками применения необходимых правовых норм миграционного законодательства;

• методиками политологического, социологического и политико-психологического анализа, технологиями

подготовки справочных и аналитических материалов и составления библиографических обзоров, рефератов, разделов научно-аналитических отчетов по результатам научно-теоретической и эмпирической исследовательской работы проблемам миграции населения;

• навыками работы по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

Геополитические изменения в современном мире, делая миграцию глобальным явлением, как прямо, так и опосредованно влияют на политическую жизнь в государствах, участвующих в этих процессах. В результате глобализации и активизации миграционных процессов внешняя и внутренняя миграция приобретает значительные политические последствия^[1]. Наиболее злободневными становятся обостряющиеся проблемы национальной безопасности, решение которых представляется возможным только при условии реализации государственной миграционной политики по адаптации и интеграции мигрантов и принимающего сообщества к современной социально-политической ситуации. С политической точки зрения неспособность государства сформировать и реализовать национальную миграционную политику снижает международный престиж страны, т. к. во многих случаях препятствует выполнению принятых международных обязательств.

Следовательно, необходима выработка такой государственной миграционной политики, при которой миграция станет играть позитивную роль в политическом, социально-экономическом и демографическом развитии страны, а ее негативные последствия будут максимально снижены. Миграционная политика является важным политическим инструментом реализации социальных целей в сфере экономики, демографии и национальной безопасности.

Проблемы миграции, как внутренней, так и внешней, особенно актуальны для современной России. Страна долгое время оставалась обществом за «железным занавесом», и лишь, начиная с 90-х годов прошлого столетия, перед страной встала необходимость формирования и реализации государственной миграционной политики. После США, Российская Федерация занимает второе место в мире по численности международных мигрантов. Для России миграция населения является важнейшим ресурсом, за счет использования которого компенсируется естественная убыль населения. «Очевидно, что нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства», – отмечает в одной из своих статей Президент Российской Федерации В.В. Путин^[2].

Для новой, современной России миграция стала проблемой, которая не получила еще достаточно полного осмысления и адекватного государственного реагирования. Практика реализации государственной миграционной политики в постсоветский период показала, что она нуждается в серьезной доработке, поскольку во многом не обеспечивает достижения объявленных целей и стратегических интересов Российской Федерации. Подтверждением тому могут служить масштабы нелегальной миграции, превышающие по ряду позиций по своим объемам легальную составляющую миграционных потоков в России.

В этой связи, изучая процессы формирования и реализации современной государственной миграционной политики, чрезвычайно важно рассмотреть различные направления их воздействия на социально-экономическое и демографическое развитие России, обеспечения её безопасности и повышения международного престижа. Такой подход, на наш взгляд, позволит сформировать объективное представление о степени соответствия, проводимой Российской Федерацией государственной миграционной политики провозглашенным целям по обеспечению национальных интересов страны, на основе которого можно определить основные направления её корректировки, минимизировать возможные риски. Необходим комплексный политологический анализ миграционных процессов и разработка на этой основе новой концептуальной матрицы и механизмов реализации государственной миграционной политики во взаимосвязи с политическими институтами, процессами и технологиями, а в конечном итоге формирования нового научного направления в политологии.

Учебник подготовлен на основе обобщения и осмысления существующих научных исследований по проблемам формирования и реализации миграционной политики, равно как и накопленного авторами практического и научного опыта в области формирования государственной миграционной политики и управления миграционными процессами. Материал подготовлен с учетом практического опыта и преподавания на кафедре политических процессов, технологий и пропаганды и кафедре мировых цивилизаций и мировой политики факультета международных отношений и геополитики Негосударственной автономной некоммерческой организации высшего образования «Институт мировых цивилизаций» и на кафедре управления миграционными процессами^[3] Института государственного управления и права Государственного университета управления (ИГУиП ГУУ).

Учебник разработан на основе Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 41.03.04 Политология (уровень бакалавриата), а также с учетом рекомендованной Образовательной программы Политология по направлению подготовки бакалавров кадров высшей квалификации 41.03.04 «Политология».

Учебник также представляет интерес для научных работников, политологов, юристов, экономистов, социологов, демографов, работников органов государственного управления в сфере миграции, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграционной политики или работающих в этой сфере.

Авторами использовались труды известных ученых в области миграции населения, в частности: Ю.А. Архипова, Т.А. Бажан, Н.А. Ворониной, Е.В. Володина, И.В. Герасимовой, А.А. Гребенюка, Е.Ю. Егоровой, Ж.А. Зайончковской, В.Ю. Зорина, И.В. Ивахнюк, В.А. Ионцева, А.Н. Каменского, Е.С. Красинца, К.Д. Крылова, Т.И. Куценко, И.А. Малахи, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, О.А. Нестерчук, Н.А. Омельченко, А.Б. Паскачева,Ю.В. Рощина, Л.Л. Рыбаковского, С.В. Рязанцева, В.Д. Самойлова, Т.А. Сошниковой, В.А. Суворовой, Ш.С. Сулеймановой, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, И.Н. Трофимовой, Е.В. Тюрюкановой, О.С. Чудиновских, Т.Н. Юдиной, С.Б. Ягодина и многих других исследователей, а также актуализированные материалы из ранее изданного учебного пособия «Миграционная политика» для подготовки бакалавров по направлению 38.03.02 «Менеджмент»^[4], которые частично использованы в этом учебнике.

Написание этого учебника пришлось на сложное для России и для всего мира время. Новые вызовы и угрозы в современном мире, нашествие мигрантов в Европу, ситуация с гражданами Сирии, Афганистана и Украины потребовали совершенствовать государственную миграционную политику Российской Федерации и институциональное управления миграционными процессами в стране. Так, до апреля 2016 года, основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную миграционную политику, была Федеральная миграционная служба, тем не менее Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»^[5] Федеральная миграционная служба была упразднена. Функции и полномочия ФМС России были переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации. В составе центрального аппарата министерства создано Главное управление по вопросам миграции МВД России, в составе МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации – Управления по вопросам миграции.

В соответствии с «Положением о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел, (ГУВМ МВД России) является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своих компетенций функции Министерства по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере миграции»^[6].

МВД России в полном объеме передан и в настоящее время реализуется функции упразднённой ФМС России. Вместе с тем, часть функций, которые носят исключительно социально-экономический характер, вряд ли могут относиться к компетенции подразделений полиции и Министерства внутренних дел в целом.

На наш взгляд, достигнув осознания, что глобализация миграционных процессов в современном мире существенно отражается на политическом и социокультурном климате ряда регионов мира и Российской Федерации в частности, необходимо оптимизировать управления миграционными процессами, одновременно «на порядок повысить качество миграционной политики государства», эффективное проведение которой будет способствовать социально-экономическому и демографическому развитию, обеспечению национальной безопасности и сохранению стабильности в российском обществе.

Глава I
Теоретическо-методологические основы современной миграционной политики

1.1. Степень научной разработанности проблемы миграционной политики

Глобальное нарастание миграционных потоков в современном обществе настоятельно ставит задачу разработки новой эффективной государственной миграционной политики для решения проблем как мигрантов, так и государства и бизнеса, базирующейся на научных разработках в этой области.

Проблемы миграционной политики на глобальном уровне наиболее обстоятельно изучены зарубежными исследователями. К числу известных работ зарубежных авторов, посвященных данной проблематике, следует отнести труды таких ученых, как: Д. Пападеметриу^[7], А. Инкельса, Д. Левинсона^[8], Гая С. Гудвина-Гилла^[9] и др. В них исследуется широкий спектр проблем: от общих проблем переселения, вопросов безопасности, гражданской свободы в эпоху глобализации, национального характера поведенческих личностных характеристик, до законодательного обеспечения в международном праве статуса беженцев.

Широкое освещение в ряде работ зарубежных исследователей (А. Фавелл, С. Кастельс, А. Алейникофф^[10]) получили наиболее сложные сегодня вопросы политической интеграции мигрантов и связанная с ними проблема влияния этнической миграции на политические процессы в принимающих государствах. Вопросы политического участия и интеграции мигрантов, а также реализации ими политических прав нашли отражение в трудах Р. Баубока, Р. Гайдука, М. Мартинелло, А. Чаглар, Д. Эрнеста, С. Вертовеца^[11].

Ряд авторов (М. Феннема и Дж. Гимпель^[12]), наряду с обстоятельным анализомособенностей политического участия мигрантов, рассматривают также активность антииммигрантских партий и организаций. Разработке и реализации современной миграционной и интеграционной политики в Европе посвящены исследования Э. Геддеса, М. Вейнера, Р. Пеннинкса^[13].

В трудах Я. Сойсал и Н. Глик Шиллер^[14], особое внимание обращено на формирование транснациональной политической идентичности мигрантов и развивающееся в связи с этим транснациональное гражданство. В работах У. Кимлики и Ф. Фукуямы, а также К. Джоппке^[15] подробно рассматриваются особенности политических процессов при этнокультурном многообразии, особенности концепций мультикультурной политики и мультикультурного гражданства.

К числу важных достижений зарубежных ученых следует отнести активное использование междисциплинарного подхода к исследованию проблем миграции населения. Здесь можно назвать таких известных зарубежных авторов, как Дж. Холлифилд, Т. Хаммар, Г. Брокманн^[16], положивших начало комплексного исследования проблем социально-политической интеграции иммигрантов в принимающие общества. Изучению эволюции транснациональных социально-политических пространств, формируемых мигрантами, посвящены работы Т. Файста, А. Портеса, Д. Массея^[17]. Активно исследуются проблемы, связанные с влиянием миграционных процессов на межэтнические отношения в принимающих странах^[18].

В России активное изучение проблем миграции населения относится к концу прошлого века. Возникшие в начале 1990-х гг. на фоне распада СССР и крушения социалистической системы, постоянно нараставшие и усложнявшиеся миграционные проблемы в Российской Федерации способствовали активизации и расширению спектра отечественных научных исследований в этой области. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений^[19].

Лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН стала одним из таких центров. Ученые под руководством Ж.А. Зайончковской провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России^[20].

Ученые Института социально-политических исследований РАН и лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э.н., проф. Л.Л. Рыбаковский, автор более двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий^[21] внесли существенный вклад в научные исследования по миграционной проблематике. Внастоящее время Институт социально-политических исследований РАНи Центр социальной демографии и экономической социологии ИСПИ РАН возглавляет известный ученый член-корр. РАН, д.э.н., проф. С.В. Рязанцев.

Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством академика РАН, д.и.н., проф. В.А. Тишкова^[22] провел большую научно-исследовательскую работу по мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих исследований периодический «Бюллетень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов». В настоящее время руководит ИЭА РАН д. ист.н., проф. М.Ю. Мартынова. Заместителем директора института работает известный ученый-политолог В.Ю. Зорин – доктор политических наук, профессор.

Активно исследует проблемы миграции населения другой научный коллектив – Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова РАН. Отделом социально-трудовых отношений и лично его заведующим кандидатом исторических наук В.В. Комаровским проводятся глубокие научные исследования эмиграционного и иммиграционного законодательства зарубежных странах, а также проблемам внешней трудовой миграции^[23].

Учеными Института социально-экономических проблем народонаселения РАН выполнен ряд исследований по проблемам трудовой и нелегальной миграции, адаптации вынужденных мигрантов и т. д. Среди них работы известных ученых И.Г. Ушкалова, И.А. Малахи^[24] и других авторов.

Большая заслуга в изучение проблем миграции принадлежит кафедре народонаселения экономического факультета МГУ. Её заведующий, д.э.н., проф. В.А. Ионцев внес фундаментальный вклад в теорию и историю международной миграции^[25].

Существенный вклад в развитие отечественной науки о миграции внёс директор Центра Института макроэкономических исследований Минэкономразвития России, д.э.н., проф. А.В. Топилин.

Центр изучения миграционной политики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, созданный в 2007 г., участвует в осуществлении фундаментальных и прикладных научно-исследовательских работ, оказывает услуги консультативного и научно-методического характера федеральным и региональным органам государственной власти в сфере реализации миграционной политики. В нем работают известные ученые д. филос.н. Т.С. Иларионова, д. полит.н. Л.А. Кононов, д. соц.н. В.Ю. Леденёва, д.и.н., проф. А.Д. Назаров, д. соц.н. Е.А. Назарова и другие. Под общей редакцией д.ю.н., проф. И.Н. Барцица, д. филос.н., проф. В.К. Егорова, директора ФМС России, к.ю.н., проф. К.О. Ромодановского, д.ю.н., проф. М.Л. Тюркина издано учебно-методическое пособие «Основы миграционной политики».

Кафедрой истории, теории и методологии социологии РГСУ, возглавляемой д. соц.н., проф. Т.Н. Юдиной, проведен ряд исследований, научных дискуссий (в форме конференций, семинаров, «круглых столов») по актуальным проблемам миграции с широким привлечением лиц, принимающих решения, СМИ, преподавателей вузов, исследователей, представителей международных и общественных организаций.

В целях реализации государственной миграционной политики в новых условиях и подготовки высококвалифицированных профессиональных кадров, способных управлять миграционными процессами, в 2000 г. с одобрения Правительства Российской Федерации и по согласованию с Министерством образования Российской Федерации в составе Государственного университета управления была создана Кафедра управления миграционными процессами^[26]. Это единственный в мире государственный университет, который осуществлял подготовку кадров управленцев с пятилетним сроком обучения с получением высшего образования по специальности «Менеджменторганизации» со специализацией «Управление миграционными процессами». Профессором кафедры Ю.В. Рощиным изданы монографии и учебники «Миграция в судьбе России»^[27], «Эмиграция в судьбе России»^[28], «Миграция населения и Россия. (Роль и значение миграционных процессов в миграционной политики в прошлом, настоящем и будущем Российского государства)»^[29]. Профессором В.А. Волохом и доцентом В.А. Суворовой – учебник «Управление процессами вынужденной и принудительной миграции»^[30], учебное пособие «Внутренняя миграция»^[31] и другие работы.

В настоящее время университет готовит «бакалавров» по четырех летней образовательной программе «управления миграционными процессами». Кафедра – по-прежнему активный участник научных исследований.

Представляют определенный научный интерес работы руководителя ФМС России в 1992–1999 гг., д.э.н., проф. Т.М. Регент: «Миграция в России: проблемы государственного управления», «Российское государство – вынужденным переселенцам и беженцам»^[32] и др.

Международные органы и российские неправительственные организации также внесли вклад в исследование проблем миграции населения. Среди них: УВКБ ООН, МОМ, МОТ, Международный альянс «Трудовая миграция», Красный крест, Центр этнополитических и региональных исследований, Московский центр Карнеги, Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, «Форум переселенческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство по миграции», «Союз переселенческих организаций», и другие.

Следует отметить отечественных ученых, инициировавших появление теоретических исследований и внесших серьезный вклад в создание научно-методологической платформы для более качественного изучения процессов миграции населения: Т.И. Заславской, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, В.И. Переведенцева, Л.Л. Рыбаковского, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, Б.С. Хорева, Т.Н. Юдиной и др.

С изменением в конце 80-х – начале 90-х гг. ХХ в. структуры миграционных потоков в России и выходом на первый план внешней миграции появились комплексные исследования в области изучения миграции. Среди них работы Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, В.А. Ионцева, В.И. Мукомеля, В.А. Тишкова, и др.^[33] Современными исследователями признается необходимость комплексного подхода как к изучению международной миграции, так и к формированию миграционной политики^[34].

Комплексный анализ и разработка управленческих подходов при формировании миграционной политики и регулированию миграционных процессов представлены в исследованиях С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, В.А. Волоха, О.Д. Воробьевой, Г.И. Глущенко, Г.Г. Гольдина, С.Н. Градировского, М.Б. Денисенко, А.В. Дмитриева, А.Н. Жеребцова, Н.Н. Зинченко, В.Ю. Зорина, Ю.Г. Ефимова, И.В. Ивахнюк, В.Л. Иноземцева, Л.А. Кононова, Н.В. Мкртчяна, Ю.В. Рощина, С.В. Рязанцева, И.С. Семененко, В.А. Суворовой, С.С. Сулакшина, В.А. Тишкова, А.И. Трейвиша, М.Л. Тюркина, А.С. Чеснокова, А.Е. Шарапова, И.П. Цапенко и др.

Исключительно важное место авторы отводят научным публикациям, посвященным общим проблемам политики, государственного и муниципального управления, теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, национальной политики и СМИ, что, по нашему мнению, позволяет более широко и комплексно исследовать вопросы формирования и реализации государственной политики в сфере регулирования и управления миграционными процессами. При подготовке этого учебника были использованы исследования Г.В. Атаманчука, В.И. Буренко, А.Г. Вишневского, Н.И. Глазуновой, А.В. Дмитриева, Ю.В. Дмитриевой, Ю.Г. Ефимова, А.Н. Жеребцова; О.Е. Кутафина, Г.Р. Латфуллина, В.Г. Ледяева, Е.А. Лукашовой, А.Ю. Мельвиля, С.Е. Метелева, В.И. Мукомеля, О.А. Нестерчук, Н.В. Новичкова, Н.А. Омельченко, С.В. Рязанцева, М.В. Саввы, В.Д. Самойлова, Л.В. Сморгунова, Ш.С. Сулеймановой, В.А. Тишкова, И.Н. Трофимовой, Т.Я. Хабриевой, А.С. Чеснокова, А.Е. Шарапова, О.Ф. Шабров, Т.Н. Юдиной и других известных исследователей в сфере гуманитарного знания.

Глобальные перемещения трудящихся мигрантов, воздействие трудовой миграции на политическое и социально-экономическое развитие принимающих государств подробно раскрываются в работах В.А. Волоха, С.В. Рязанцева, И.В. Ивахнюк, И.П. Цапенко, Е.В. Тюрюкановой и Е.С. Красинца.

Одним из первых среди отечественных конфликтологов, исследующих проблемы миграции населения стал член-корреспондент РАН, д. фил.н., проф. А.В. Дмитриев^[35]. Исследованию конфликтогенной природы миграции посвящены работы Г.В. Аксюченко, А.В. Дмитриева, В.Ю. Зорина, А.А. Казанцева, Н.С. Слепцова и др.

Важным достижением современных отечественных исследований по проблемам миграционной политики, свидетельствующим о качественно новом уровне науки о миграции, стало формирование самостоятельного научного направления «миграциологии», базирующейся на идее комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения^[36]. Его основателями стали известные отечественные ученые Б.С. Хорев, В.А. Ионцев, М.Б. Денисенко. В 2012 году издана монография профессора В.Д. Самойлова «Миграциология. Конституционно-правовые основы»^[37].

Как видно из проведенного анализа научных исследований, посвященных изучению проблем миграции населения и государственного регулирования миграционных процессов, подавляющее большинство из них написаны экономистами, социологами и отчасти историками. К сожалению, этого нельзя сказать об изучении проблем миграции с использованием научных методов современной политической науки. В то же время анализ существующих исследований по интересующей нас проблематике выявил ряд нерешенных проблем и лакун в этой сфере, нуждающихся в обстоятельном политологическом анализе. Отечественная политическая наука испытывает сегодня явный недостаток работ, посвященных комплексному анализу институциональных оснований государственной миграционной политики Российской Федерации, равно как и современных политических технологий государственного регулирования миграционных процессов. Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы воздействия миграционных процессов на социально-экономическое развитие страны, политический и социальный климат в районах поселения мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в сфере миграции и соблюдения прав человека. В немногочисленных кандидатских и докторских работах по политическим наукам раскрыты лишь отдельные аспекты изучаемой проблемы. Кроме того, различные аспекты миграционной проблематики политологами исследованы неравномерно.

Важно отметить, что в учебнике формирование и реализация миграционной политики понимается одновременно и как политика, и как управление миграционными процессами. Формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с разработкой политики и оптимизацией собственной миграционной политики, а управление миграционными процессами, как реализация миграционной политики – деятельность государственных и общественных организаций, связанных с реализацией этой политики и ответную реакцию мигрантов и общества на действия властей.

В данном учебнике политическое регулирование миграционных процессов представлено как институт и как процесс. Институциональный компонент включает в себя организационные и нормативные основы деятельности государственных и общественных организаций, связанных с разработкой и реализацией миграционной политики. Процессуальный компонент – миграционную политику, осуществляемую органами власти, и ответную реакцию мигрантов на действия властей.

Авторы в представленном учебнике, выполненном в контексте общенаучных критериев системного анализа, осмысления и синтеза существующих в настоящее время научных и практических наработок по проблемам миграционной политики, ставили своей основной целью концептуальное обоснование и изложение конструктивных рекомендаций, основанных на лично накопленном научном и практическом опыте в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.