Клавдия Новикова
Социология социальной защиты населения
Изучение зарубежного опыта в этой области доказывает, что работающие там (Германия, Греция, США и др.) механизмы социального страхования продуктивно адаптировать в систему социальной защиты населения России.
Анализ социальной практики в регионах России показал, что, несмотря на различия, основными функциями службы социальной защиты населения являются:
• предоставление социальной помощи в установленном порядке;
• социальное обслуживание граждан в трудных жизненных ситуациях, в том числе детей, граждан пожилого возраста и инвалидов;
• профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
• обеспечение жизнедеятельности инвалидов;
• социальная поддержка отдельных категорий населения.
Как видим, социальное страхование не относится к функциям социальной службы. Региональные социальные службы и территориальные фонды социального страхования функционируют совместно на уровне соглашений (прежде всего в пределах обмена информацией по оказанию услуг). В отличие от социальной службы регионов и России в целом, не имеющей единой системы управления, фонды социального страхования имеют единую управленческую «вертикаль», что значительно повышает эффективность их деятельности.
Ряд авторов, полагая, что социальная защита населения занимает своего рода промежуточное положение между экономической и политической системами и выступает как бы передаточным звеном от экономики к политике, считают неоправданным выделение социальной защиты населения как некоторой относительно самостоятельной области общественных отношений. В то же время Г.М. Кац отмечает, что социальная защита населения как часть социальной сферы и ее элементы выступают субъектной формой наряду с индивидуальной и общественной по отношению к другим сферам: экономической, правовой, семейной, нравственной, культурной, которые отражают ее содержание. Таким образом, в данной концепции социальная защита населения определяется как координатор деятельности других социальных и несоциальных отраслей в целях достижения запланированного социального результата.
Такой подход подтверждается социальной практикой в регионах, где осуществляется инициатива, поскольку только социальная защита в отличие от других сфер и отраслей жизнедеятельности общества выполняет функцию предупреждения и ликвидации социально-рисковых ситуаций в жизни людей. В основе ее выделения – деятельность по социальной реабилитации и адаптации населения, отношения, складывающиеся в процессе этой деятельности, управление социально-экономическим развитием и укрепление стабильности социального самочувствия населения, имеющего, как правило, тенденцию к снижению в результате социально-экономических реформ.
С точки зрения автора, социальная защита населения представляет собой целостную, постоянно изменяющуюся подсистему общества, порожденную объективной потребностью в недопущении социально-рисковых ситуаций, ликвидации их последствий и восстановлении доверия населения к власти. Это устойчивая область деятельности людей по социальной защите разных категорий граждан от разных социально-рисковых ситуаций в разнообразных формах и объемах, необходимых для достижения конкретного социального результата, пространство реализации социальной функции общества. Именно в ней обретает смысл социальная политика государства, реализуются социальные и гражданские права человека.
Социальная защита населения представляет собой сложноорганизованное, упорядоченное целое, единое в своей сущности, в своем качестве, назначении и вместе с тем многофункциональное в силу сложности и многозначности потребностей дифференцированных социальных объектов. Процессы функционирования и развития отрасли социальной защиты населения обусловлены объективными закономерностями и основываются на определенных принципах социального управления.
1.2. Нормативно-правовое обеспечение социальной защиты населения
Социальная защита населения и механизмы ее реализации базируются на конституционно-правовых законодательных основах и международных пактах о правах и свободах человека. Всеобщая декларация прав человека, международные пакты о гражданских и политических, экономических, социальных и культурных правах провозглашают и признают права всех людей на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, достоинство, свободу убеждений, право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, защиту материальных и моральных интересов.
Общество, как известно, не может обойтись без установления прав, свобод и обязанностей своих граждан, но при этом они не могут устанавливаться произвольно, поскольку обусловлены достигнутым уровнем материальных, культурных и духовных возможностей. Основные права, свободы и обязанности граждан находят юридическое закрепление и гарантируются государством в главном его законе – Конституции. Конституция РФ провозглашает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются также труд и здоровье людей: устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Конституция возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этих прав. Она не только провозглашает право граждан на социальную защиту, но и четко определяет пути его реализации. Прежде всего это:
✓ обязательное пенсионное страхование работающих;
✓ создание других фондов, являющихся источниками финансирования социальной защиты населения;
✓ принятие федеральных законов, гарантирующих реализацию прав граждан.
На сегодняшний день базовыми социальными законами являются федеральные законы: от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (с изм. и доп.), регулирующий в комплексе круг вопросов, касающихся социального обслуживания двух наиболее слабо защищенных социальных групп населения – граждан пожилого возраста и инвалидов; от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (с изм. и доп.), закрепляющий основы правового регулирования в области социального обслуживания граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, при этом выделяются основные принципы социального обслуживания граждан: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приоритетность, право выбора, конфиденциальность, профилактическая направленность; от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (с изм. и доп.), закрепляющий единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей: пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, единовременное пособие в связи с рождением ребенка, полагающееся каждой семье, ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года, ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения им возраста 16 (учащимся – 18) лет. (В последующие годы были изданы дополнения к данному Закону в части изменения размера выплат.)
Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» закрепил основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности трудоспособных граждан – субъектов обязательного социального страхования.
Социальными пособиями граждане обеспечиваются также в соответствии с федеральными законами от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (с изм. и доп.) и от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изм. и доп.).
Основополагающими нормативными правовыми актами по предоставлению государственных мер социальной поддержки стали федеральные законы: от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (с изм. и доп.), от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с изм. и доп.), от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (с изм. и доп.).
Ряд законов регулирует пенсионное обеспечение разных категорий граждан. Это федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (ред. от 3 декабря 2011 г.) «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и т. д.
Социальная защита предполагает оказание помощи конкретным нуждающимся лицам с учетом их индивидуальных потребностей. В Российской Федерации изданы и действуют соответствующие нормативные правовые акты по регламентации оказания социальной поддержки той или иной категории нуждающихся. Большое практическое значение в осуществлении социальной защиты разных категорий населения имеет ряд социальных программ, преимуществом которых является специальное выделение «программных ресурсов» и их концентрация на достижении подцелей, задач и в конечном счете – целей программ.
В сегодняшних условиях все более значимой становится проблема повышения эффективности системы социальной защиты населения, призванной снижать социальные издержки переходного периода, создавать предпосылки для полноценной адаптации широких слоев населения к новым условиям. При всем многообразии форм и методов социальной защиты это предполагает необходимость индивидуального подхода. Актуализируется необходимость научно обоснованного государственного управления, направленного на развитие системы социальной защиты населения с применением информационных технологий. Все это является катализатором разработки множества новых законодательных и нормативных правовых актов, в которых закреплены приоритеты социальной политики государства, новые подходы не только в устранении причин, препятствующих достижению оптимального благосостояния граждан, но и в организации современной социальной защиты нуждающихся.
Один из них – переход на новый уровень социального обслуживания, уровень интенсивного развития качества обслуживания в сложившейся инфраструктуре, повышения качества и эффективности социальных услуг. Другой – развитие многопрофильной комплексной реабилитации, предназначенной для восстановления способностей инвалидов к разным видам деятельности, создание условий для интегрированного обучения инвалидов (обеспечение доступа и использование обучающих методик, адекватных особенностям инвалидов) в образовательных учреждениях общего типа, что является приоритетом в данном направлении, развитие дистанционной формы обучения инвалидов.
Основная задача социальной защиты населения XXI века, которая диктуется прежде всего демографической ситуацией, – усиление внимания к нуждам ветеранов и детей.
Выполняя обязательства, связанные со вступлением в Совет Европы, Российская Федерация в мае 2005 года присоединилась к Европейской социальной хартии, а в октябре 2009 года произошла ее ратификация, что предполагает в первую очередь анализ сопоставимости российского законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере с нормами Европейской социальной хартии, сближение российского законодательства с европейскими стандартами и улучшение социальной защиты населения России.
Учитывая происходящие в обществе процессы, в том числе перераспределение собственности, развитие частной собственности, возникающую имущественную дифференциацию и существенные различия в уровне доходов граждан, целесообразно искать новые подходы к управлению системой социальной защиты населения, более четкому определению условий для реализации гарантированных прав граждан на социальную защиту, развитию разных ее форм с учетом специфики реального положения каждого. В связи с этим требуется корректировка принципа сочетания платности и бесплатности услуг, предоставляемых нетрудоспособным гражданам, в том числе в домах-интернатах для престарелых и инвалидов. Необходимы новые эффективные формы и виды социальных услуг и социальных технологий, имеющие высокий социальный результат по реабилитации и адаптации граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию, профилактике семейного неблагополучия.
Практика управления системой социальной защиты требует обновления нормативного поля отрасли, принятия новых законов «О негосударственном секторе социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации», «О социальной защите населения в Российской Федерации» в части совершенствования понятийного аппарата, уточнения номенклатуры учреждений социального обслуживания населения, форм, методов и стандартов предоставления социальных услуг, что обеспечит транспарентность функционирования отрасли. Необходимо изменение принципов, методик и моделей управления системой социальной защиты населения.
На сегодняшний день в Российской Федерации действует более 60 социальных законов, определяющих меры социальной поддержки защищаемых государством категорий населения. Более 200 нормативных актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации определяют механизм реализации социальных законов. Однако все они приняты в прошлом веке. Развитие страны как инновационного общества, желание высших органов власти и всего общества провести модернизацию – в кратчайшие сроки изменить структуру экономики и обеспечить повышение качества услуг – настойчиво диктуют необходимость реформирования социальной сферы.
Учитывая, что продекларированные социальные обязательства из-за отсутствия необходимого финансирования и перекрестного субсидирования выполнялись не в полном объеме как на федеральном уровне, так и в большинстве регионов, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (с изм. и доп.), внесший изменения во многие социальные законы, можно считать революционным. Указанный Закон коренным образом поменял систему предоставления льгот и гарантий, заменив натуральные услуги на их денежный эквивалент, разделил на федеральный и региональный уровни ответственности предоставление мер социальной поддержки по всем категориям получателей, но, к сожалению, распределил функции предоставления мер социальной поддержки и социальной защиты в целом между несколькими ведомствами, тогда как раньше они выполнялись органами социальной защиты населения. Так, выплата ежемесячных денежных пособий «федеральным» льготникам (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, семьи погибших и умерших участников Великой Отечественной войны, инвалиды по общему заболеванию, доноры) перешла в региональные отделения Пенсионного фонда РФ, а в органы труда и занятости – выплаты пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС; предоставление инвалидам средств реабилитации и путевок на санаторно-курортное лечение отошло в Фонд социального страхования РФ. Одновременно изменился статус Государственной службы медико-социальной экспертизы – она стала федеральной и вышла из подчинения региональных органов социальной защиты населения. Таким образом был нарушен принцип «одного окна» по предоставлению мер социальной поддержки населению. Исходя из региональных особенностей, одновременно произошло перераспределение полномочий по организации летнего отдыха детей, выплате субсидий на жилищно-коммунальные услуги, обеспечению преференций семьям с детьми и т. д.
Сетевой принцип детерминировал создание нормативной базы межведомственного взаимодействия в решении вопросов социальной защиты населения, разделения ответственности между региональными органами власти и органами местного самоуправления. В каждом регионе эта проблема нашла свое решение. Децентрализация управления социально-экономической жизнью страны привела к регионализации управления системой социальной защиты населения. И, как следствие, обеспечение обновления нормативной базы деятельности учреждений социального обслуживания и социальной службы в целом, разработка и утверждение государственных социальных стандартов, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания разным категориям населения с федерального уровня было передано субъектам Федерации, что становится причиной интериоризации нерелевантных региональных систем социальной защиты населения.
Одновременно вопросы социальной защиты населения в соответствии с ч. 1 ст. 72 и ч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ отнесены к совместному ведению, поэтому перво степенность применения законов и нормативных актов Российской Федерации и их императивность обеспечивают проведение единой социальной политики на всей территории Российской Федерации. Нормативные акты субъекта Федерации издаются в развитие и дополнение нормативных актов Российской Федерации и не могут им противоречить. Однако каждый регион имеет свои особенности социально-экономического развития, этноконфессиональные, социокультурные и гендерные традиции, что непосредственно влияет на специфику социальной политики, направления и формы социальной защиты и законодательно закреплено в региональных нормативных актах.
Системный характер управления отраслью социальной защиты населения в регионе обеспечивается реализацией взаимосвязанных разноуровневых социальных целевых и комплексных программ (федерального, республиканского и местного уровня), таких как федеральные целевые программы «Дети России», «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности», региональные и территориальные программы социальной поддержки разных категорий населения, что дает основу для осуществления единой государственной социальной политики в целом по Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации, на уровне городов и районов. Соответственно управление системой социальной защиты населения строится на программно-целевом подходе.
Поэтапно, на программной основе, в деятельность органов социальной защиты регионов внедряются информационные технологии, создаются единые банки данных всего населения региона, которые являются основой для адресной социальной поддержки населения упреждающего характера через патронат всех социально уязвимых категорий населения, усиление контроля за расходованием средств на оказание социальной помощи. Благодаря этой инновации социальная защита населения в ряде регионов вошла в региональный макропроект «Электронное Правительство».
Стратегическому, комплексному развитию отрасли способствуют региональные программы обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, государственной поддержки инвалидов, развития сети учреждений социального обслуживания, государственной службы реабилитации инвалидов и др.
Развитие новых форм и технологий системы социальной защиты населения обеспечили региональные концепции формирования и развития государственной системы социально-психологической помощи населению, государственной поддержки семьи и детей, развития Государственной службы реабилитации инвалидов (Республика Татарстан, Самарская область и др.), модернизации и развития системы социального обслуживания населения, совершенствования мер социальной поддержки населения (Республика Татарстан, Московская область и др.) и т. п.
Отставание федерального законодательства по регулированию деятельности отрасли стимулирует разработку и принятие региональных нормативных документов. Например, во многих регионах уже приняты законы об адресной социальной поддержке населения, о дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о социальной поддержке многодетных семей, о социальном обслуживании населения и др., которые отвечают современным требованиям, предъявляемым к оказанию социальной помощи. Ежегодно правительствами регионов и местными органами власти принимаются нормативные правовые документы, направленные на совершенствование социальной защиты населения, дополнительные меры социальной поддержки пенсионеров, детей, одиноких граждан и инвалидов. За последние 10 лет наиболее значимыми такими документами являются нормативные правовые акты, определяющие минимальные стандарты обеспеченности учреждениями социального обслуживания, гарантии социальной поддержки, перечень учреждений социального обслуживания, гарантированный перечень реабилитационных услуг, предоставляемых инвалидам, и т. д.
В соответствии с законодательством решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения (всех категорий) отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 мая 2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14–16 не относит вопросы социальной защиты и социального обслуживания к вопросам местного значения. Аналогичные нормы закреплены в региональных законах о местном самоуправлении. Таким образом, полномочия по реализации социальной защиты полностью остались на уровне субъекта.
В то же время в соответствии с и. 6 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка и реализация планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Кроме этого, предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг как меры социальной помощи также входит в число полномочий органов местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом РФ. Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном указанным Федеральным законом, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в поди. 3, 5, 7-11, 14–21, 24, 26–31 и. 2 ст. 263 (касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Руководствуясь этим, в отдельных регионах
России региональными законами о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения и в области социального обслуживания населения органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по предоставлению мер государственной адресной социальной поддержки отдельным категориям граждан, отдельными государственными полномочиями в области социального обслуживания населения. Опыт работы в новых условиях показал, что в целях сохранения целостности системы социальной защиты, обеспечения ее развития в соответствии с потребностями населения и уровнем государственных гарантий, а также четкого взаимодействия органов государственного управления с органами местного самоуправления в новых условиях необходима подготовка и принятие ряда нормативных документов. В частности, кроме региональных законов о передаче полномочий в рамках реализации норм законов необходимо принятие соглашений (положений о взаимодействии) между региональными и муниципальными органами управления, определяющих четкие полномочия сторон в части предоставления социальных услуг. Это, в свою очередь, требует разработки и принятия порядка взаимодействия региональных органов социальной защиты и их территориальных подразделений с органами местного самоуправления по вопросам социальной защиты населения в целом, новых положений об управлениях социальной защиты населения, а также новых положений и уставов учреждений социального обслуживания.
В результате административной реформы в деятельность службы социальной защиты населения внедрен новый детальный подход по оказанию услуг населению – административный регламент предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти. Регламент четко определяет перечень услуг, схему-порядок предоставления каждой услуги, стандарт услуги, административные процедуры исполнения, реквизиты исполнителей. Регламент предусматривает создание единого реестра государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъекта, устанавливает обязательные для исполнения правила, определяющие в интересах получателя государственной услуги требования к предоставлению государственной услуги, содержание и результат предоставления данной государственной услуги. Предусматривается, что получатели услуги в процессе ее предоставления взаимодействуют только с одним подразделением органа (в режиме «одного окна»).
Применение информационно-коммуникативных технологий реализации административных регламентов обеспечивает непосредственное взаимодействие участников административного регламента, мониторинг и контроль обязательного предоставления услуг и их качества. Введение системы административных регламентов предоставления государственных услуг для управленческого аппарата отрасли социальной защиты населения является, безусловно, ценным нормативным правовым фактором совершенствования самоуправления отраслью в целом, поскольку большинство функций и услуг, оказываемых ею, относятся к государственным.
Однако в очередной раз приходится констатировать, что не все мероприятия по проведению административной реформы в Российской Федерации выполняются. Только в мае 2010 года подготовлен и внесен в Государственную Думу, а 27 июля 2010 г. принят Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в то время как в ряде регионов во исполнение распоряжения Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р административные регламенты предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам, и прежде всего в системе социальной защиты населения, введены уже в 2006 году.
В рамках административной реформы основными стратегическими целями развития отрасли социальной защиты населения определены следующие.
1. Обеспечение социальной защищенности малоимущих и социально-уязвимых групп населения не ниже нормативного уровня прожиточного минимума путем повышения эффективности механизмов предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг.
2. Обеспечение адаптации граждан к изменяющимся условиям социально-экономической среды через содействие самореализации личности.
Основной задачей по реализации обозначенных целей в настоящее время является совершенствование нормативной правовой базы отрасли.
Сегодня, как никогда ранее, необходимо проведение глубокого анализа нормативной обеспеченности в области социальной защиты населения, проведение фундаментальной работы по обновлению социального законодательства, заполнению правовых «ниш», разработке на федеральном уровне стандартов социального обслуживания, норм и нормативов обеспеченности учреждениями социального обслуживания, уточнение их номенклатуры, форм и видов социальных услуг; необходима разработка современных механизмов и инновационных технологий по удовлетворению социальных потребностей человека, разных социальных групп. Для повышения качества и эффективности деятельности государственной системы социальной защиты населения требуется пересмотр ее предметного поля в целом, подходов и механизмов повышения эффективности управления системой социальной защиты населения, повышение эффективности деятельности всех ее составляющих с ориентацией на конечный социальный результат.