Иван Самсон
Гарантированный минимальный доход. Опыт Франции

Полная версия

1.2.3. Обеспечение помощи

Логика систем, которые были и сегодня лежат в основе политики борьбы с бедностью во Франции, основана на связях между формами заботы о бедных и христианским видением мира и общественной жизни или на концепции республиканского общественного устройства. Связь рассматривается как реконфигурация средств и целей действий общества. Она уже не может быть опрадана только наблюдениями за социальной исключенностью, поскольку некоторые бедные люди не исключены из общества (работающие бедные). Это можно сравнить с формой перераспределения полномочий как со стороны органов государственной власти, так и со стороны гражданского общества или рынка. Связь означает «переосмысление умений» самого бедного. Это также приводит к изменению числа бедных и их участию в общественном устройстве в различных формах.

1.3. От помощи к солидарности: эволюция социальной политики

1.3.1. Бедность-отсталость

Когда бедный считает себя отстраненным от экономического роста, социального прогресса и доступа к современным благам, государственные власти разрабатывают политику интеграции, предусматривающую образование, поддержку и возможность взять лучшее от общества потребления. На самом деле именно с точки зрения корректирующих вмешательств, реабилитаций, советов и поддержки будет разработана политика, которая в 1970-х годах будет направлена на искоренение очагов бедности, остающихся в новом обществе, если использовать формулу, которая тогда была в моде и впервые использована премьер-министром Шабаном-Дельмасом и его советниками Жаком Делором и Симоном Нора. Прежде всего это вопрос предоставления государству помимо его традиционных суверенных функций ведущей роли в социальных изменениях вплоть до включения в сферу внимания государства тех, кто был исключен из его доходов. Реабилитируйте исключенных, заявил тогда Рене Ленуар, будущий секретарь по социальным вопросам при президенте Жискар д’Эстене.

С этой точки зрения государственная политика будет сводиться к предоставлению бедным средств для интеграции в современное общество. В результате получится набор средств, среди которых:

– строительство большого количества стандартного жилья за умеренную плату (Habitations à Loyer Modéré, HLM), которое должно приходить на смену антисанитарному жилью менее успешных социальных слоев;

– социально-культурная поддержка городского населения, оставшегося за чертой нового уровня жизни;

– наблюдение за семьями и консультации с семьями, наименее адаптированными к новым условиям жизни в обществе потребления в городах;

– предотвращение преступности среди несовершеннолетних и рисков для здоровья, культурная демократизация.

Именно в этот период так называемые социальные профессии будут расти почти экспоненциально^[8] с ориентацией на дисциплинирование сознания: бедняки в некотором роде продадут душу дьяволу, если приобретут их. Именно в тот же период социальные объекты, предназначенные для групп населения, наименее обеспеченных в социальном и культурном плане, должны быть описаны как «инструменты, призванные обеспечить им „нормальный" уровень жизни» и, следовательно, ослабить их «подрывной потенциал». Следует признать, что именно в тот период проводимая государственная политика действительно повлияла на положение наиболее обездоленных.

1.3.2. Бедность-изоляция

Политический и экономический кризис 80-х годов прошлого века приведет к разрыву и пересмотру государственной политики, которая будет решительно вести к достижению целей и в то же время к увеличению населения, которое будет отнесено к категории бедных. Акцент делается на размере пособий, который будет определяться путем умножения сумм минимальных социальных пособий. Этот новый подход отражает то, с чем в настоящее время борется государственная политика – с бедностью, поддерживая доходы тех, кто испытывает риски социальной исключенности или не может социально интегрироваться: неполная семья, инвалидность, небольшая пенсия, потеря оплачиваемой работы и другие факторы. Минимальное интеграционное пособие (Revenu Minimum D’insertion, RMI), а также пособие для одиноких родителей (Allocation de Parent Isolé, API), пособие для взрослых с ограниченными физическими возможностями (Allocation Adulte Handicapé, AAH), позднее CMU (всеобщее медицинское страхование, Couverture Maladie Universelle) и другие пособия рассчитываются в зависимости от уровня предоставляемой помощи для обеспечения этим группам населения достойного уровня жизни, который не могла обеспечить материальная и другая помощь в прошлом.

Ориентируясь на эти группы населения, государство расширило группы населения, которые до сих пор не принимались во внимание. Благодаря социальным пособиям социальная политика стремится как можно лучше отслеживать ситуации, связанные с риском оказаться в бедности, рассматриваемой как этический скандал в обществе, которое считает себя богатым и сплоченным. Через социальные пособия достигается социальная интеграция всего сообщества.

В этот раз бедность больше не кажется остаточной; это уже не судьба тех, кто остался на обочине социального прогресса, это риск, которому подвержено все большее число людей, пытающихся интегрироваться в социальное сообщество. Следовательно, такое понимание бедности возлагает на государственную политику активную интеграционную функцию, которую ей будет трудно выполнить. Тем более что в условиях кризиса занятости, который распространился на определенные секторы экономики, цель включения или реинтеграции длительно безработных была в значительной степени недостижимой. Количество безработных, составляющих основную массу бедных, увеличивается и достигает уровня, который, казалось бы, никогда не будет достигнут. Борьба с проявлениями изоляции, которая тем не менее с принятием закона от 29 июля 1998 года^[9] стала главным политическим императивом, признает свою неспособность искоренить бедность-изоляцию. Тот же дискурс прослеживается и в отношении городской политики, также внедряемой и проводимой во все более широком масштабе для борьбы с бедностью-изоляцией в зависимости от региона. В целом, если бедные лучше защищены, как бедные они всегда остаются бедными и, возможно, даже становятся все более бедными, особенно в определенных городских районах, и бедность-изоляция остается.

1.3.3. Бедность-гражданство

2000–2010 годы демонстрируют новое изменение в направлении государственной политики, которая все больше рассматривается как политика управления ситуациями бедности. Она тем более необходима, поскольку к ранее выявленным бедным (отсутствие работы, жилища, здоровья и т. д.) теперь добавляются те, кого называют работающими бедными. Это люди, которые, несмотря на доступ к работе, мало зарабатывают или зарабатывают лишь от случая к случаю. Тем самым они представляют собой новое лицо бедности. В связи с этим возникает понятие «прекариат».

Пособие активной солидарности (Revenu de Solidarite Active, RSA), вступившее в силу 1 июня 2009 года, объединяет с целью социальной интеграции тех, кто был или не был обеспокоен различными мерами и пособиями, находясь в противоположных ситуациях в отношении трудоустройства. Исключение/включение в занятость больше не является признаком бедности. Целевая аудитория расширилась и теперь включает в себя те группы работающего населения, которые ранее считались защищенными и не охватывались мерами государственной политики по интеграции и поддержке доходов.

Но на этот раз государственное вмешательство носит более ограничительный характер и бремя принуждения больше ложится на получателя помощи. И это происходит, когда средства государства, особенно с учетом децентрализации большей части функций социального обеспечения, менее гарантированы и более неравномерно распределены. Эта логика предполагает активизацию получателя помощи, его ответственность за свое гражданство. Целесообразность оказания пассивной помощи бедным сомнительна, поскольку при этом у получателей помощи велик соблазн возникновения своего рода социального иждивенчества. Поэтому бедному предлагается выйти из своего положения исключенного и пополнить ряды ответственных и активных граждан – он должен вносить свой вклад во включение в надлежащую социальную организацию.

Осознание бедным своей ответственности происходит на фоне более жесткого постоянного контроля со стороны общественности. Доходы малоимущих поддерживаются на уровне, сравнимом с тем уровнем, который у него был в предыдущий период, а иногда даже на более высоком уровне, но при условии, что получатель помощи будет предпринимать активные действия по выходу из своей трудной жизненной ситуации. Таким образом, помощь постепенно трансформируется в солидарность, которая является обязательством сообщества. Для бедного она заключается в активизации коллективных усилий и внесении в них своего вклада. Но барьер между солидарностью и получением помощи тонкий, тем более во Франции, где взаимопомощь рассматривается как важнейшая ценность.

1.4. Социальное пособие и занятость

Социальные пособия направлены на обеспечение минимального дохода для человека (или его семьи) в нестабильной ситуации. Эти пособия выплачиваются после проверки на соответствие критериям бедности, но они не связаны со взносами, то есть не являются страховыми. Во Франции существует десять социальных пособий, но четыре основных из них покрывают 95 % получателей: пособие активной солидарности (Revenu de solidarité active, RSA), специальное пособие солидарности (Allocation de Solidarité Spécifique, ASS), пособие солидарности для пожилых людей (Allocation de Solidarité aux Personnes Âgées, ASPA или пособие по старости) и пособие для взрослых с ограниченными физическими возможностями (Allocation Adulte Handicapé, AAH). К ним добавляются пособие по вдовству (Allocation Veuvage, AV), дополнительное пособие по инвалидности (Allocation Supplémentaire d’Invalidité, ASI), пособие для лиц, запрашивающих убежище (Allocation pour Demandeur d’Asile, ADA), доход солидарности (Revenu de Solidarité, RSO, дополнение пособия активной солидарности (Revenu de Solidarite Active, RSA) в заморских департаментах. Есть также пособие для работающих (Prime d’Activité, PA), которое чаще всего выплачивается при низком доходе независимо от того, работает получатель пособия или нет.

1.4.1. Социальные пособия под вопросом

Согласно данным Управления исследований, изучений, оценки и статистики, которое действует под эгидой трех министерств (Direction de la Recherche, des Etudes, de l’Evaluation et des Statistiques qui agit sous la tutelle de trois ministères, Drees)^[10], социальная помощь и обеспечение составляют 10 % расходов на социальную защиту, или 3,2 % ВВП. Эта помощь и обеспечение предоставляются в основном департаментами. В конце 2015 года департаменты предоставили 4,3 млн социальных пособий, на которые было затрачено 33 млрд евро. За последние пять лет эти расходы увеличивались в среднем на 2 % в год. В конце 2017 года 4,22 млн человек были получателями одного из десяти социальных пособий, действующих во Франции. Из 11 % населения, живущего в плохих условиях^[11], более половины (53 %) получателей социальных пособий находятся в очень тяжелых условиях. В настоящее время во Франции 6,6 млн человек получают социальные пособия, из них 3,5 млн домохозяйств или семей находятся в трудном положении.

Цель социальных пособий помимо помощи человеку жить достойно состоит и в помощи ему в трудоустройстве. Но одно из наиболее частых критических замечаний в адрес социальных пособий заключается в том, что они препятствуют занятости^[12]вместо того, чтобы решать проблемы безработицы. Если доверять данным Счетной палаты, представленным в конце 2015 года^[13], введение социальных пособий показало неудовлетворительные результаты с точки зрения борьбы с бедностью и возвращения к занятости.

Этот вопрос стал актуальным в стране, где система перераспределения является одной из самых щедрых. Логичен вопрос, не живет ли часть населения плодами труда других людей. Помощь и вторжение государственной власти в частные дела в настоящее время ставятся под сомнение, особенно правыми политическими партиями. Они считают, что некоторым людям, получающим трансферный доход, например социальные пособия, настоятельно не рекомендуется находить или искать работу. Эти меры являются сдерживающими и контрпродуктивными: они создают ловушки для бездействия и даже для бедности. В этих условиях человек, получающий социальное пособие, скорее заинтересован в том, чтобы оставаться безработным, что делает ситуацию отсутствия занятости сознательным выбором. Николя Саркози в 2007 году (в то время кандидат в президенты) объяснил: «Я буду следить за тем, чтобы доход от работы всегда был выше, чем социальная помощь, и чтобы получатели социального пособия занимались деятельностью, представляющей общий интерес, чтобы стимулировать всех устроиться на работу, а не жить на пособие»^[14].

В отчете Счетной палаты указывается, что «уровень занятости получателей социальных пособий очень низок, порядка 14–17 %»^[15]; кроме того, «88 % получателей пособия активной солидарности (Revenu de solidarité active, RSA) получали это пособие более года, а 52 % – более трех лет». К этому следует добавить астрономический показатель отказов при реинтеграции – от 96 до 98 %, что является доказательством того, что во французской системе перераспределения есть серьезные недостатки. Помимо неэффективности «нынешняя архитектура социальных пособий страдает из-за своей чрезмерной сложности»^[16], в основном из-за различий между получателями пособий.

Среди предлагаемых мер по улучшению работы, связанной с общественной пользой, обучение или даже обучение и переквалификация позволят ограничить безвозвратные потери как с точки зрения экономически неактивных граждан, так и с точки зрения коллективного благополучия. Эти меры, подвергавшиеся критике со стороны левых движений, были оспорены в суде и отвергнуты, поскольку они противоречат закону, который предполагает заключение контракта, максимально учитывающего потребности, навыки и условия жизни получателя пособия. Назначение с июля 2020 года Брижит Клинкер министром по вопросам интеграции не обнадеживает защитников социальных пособий, потому что, когда она была президентом департамента Верхний Рейн, придерживающимся правых взглядов, но не состоящим ни в какой партии, она заявила о желании заставить получателей пособия активной солидарности (Revenu de Solidarite Active, RSA) участвовать в волонтерской деятельности. В настоящее время новый министр бравирует созданием в своем департаменте механизма, который гарантирует, что получатели пособия активной солидарности (Revenu de Solidarite Active, RSA) по желанию могут подписать договор о привлечении к участию в добровольческой деятельности. Следует отметить, что такая возможность существует более 30 лет! Но в прошлом правые партии выступали против такого типа взаимодействия и контракта, считая, что получатель минимального интеграционного пособия (Revenu Minimum D’insertion, RMI) должен работать не добровольно, а обязательно.

Другая критика социальных пособий связана с тем фактом, что они составляют лишь часть трансферного дохода, предоставляемого получателям пособий. Действительно, статус получателя социального пособия дает право на определенные налоговые льготы, такие как освобождение от общего социального взноса (Contribution Sociale Généralisée, CSG) или от взноса на возмещение социального долга (Contribution au Remboursement de la Dette Sociale, CRDS), например, для пособия для взрослых с ограниченными физическими возможностями (Allocation Adulte Handicapé, AAH) \ а также льготы по налогу на прибыль без учета вычетов из жилищного налога или освобождения от платы за телевидение. Самые либеральные воспринимают это как абсолютное бесправие; «уплата налогов – славная обязанность»^[17][18], которая связывает человека с обществом, делает его активным и дает ему чувство принадлежности к нации. Это рассуждение идет вразрез с критикой правых, согласно которым государственная политика вмешательства в экономику во Франции опасна и агрессивна, тем более что государство взимает с одной стороны, перераспределяя с другой.