Г. В. Артамонова
Правовые основы охраны здоровья граждан

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной).

На муниципальном уровне формируются органы местного самоуправления и уполномоченные ими органы управления муниципальной системы здравоохранения; развивается сеть муниципальных организаций здравоохранения; координируется деятельность организаций здравоохранения; определяется порядок оказания медицинской помощи гражданам в соответствующих муниципальных образованиях; принимаются необходимые меры по укомплектованию медицинскими и фармацевтическими работниками муниципальных организаций здравоохранения.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают оказание медицинской помощи гражданам при чрезвычайных ситуациях, эпидемиях и ликвидации их последствий на соответствующих территориях.

В задачи местного самоуправления входят также информирование граждан о факторах, влияющих на состояние их здоровья, организация их гигиенического обучения и воспитания, пропаганда здорового образа жизни, обеспечение участия граждан (общественных организаций граждан) в контроле за деятельностью муниципальных организаций здравоохранения. В связи с тем, что координация вопросов здравоохранения относится к предметам совместного ведения федерального центра и регионов, одной из важнейших задач правового обеспечения регионального здравоохранения является детальное разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере охраны здоровья и медицинской деятельности. Прежде всего – в чьей компетенции находится разработка структуры и механизмов функционирования регионального здравоохранения, кто обязан финансировать его деятельность, кто несет ответственность за недостаточный уровень медицинского обеспечения населения на территории тех или иных субъектов РФ.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по вопросам, отнесенным к компетенции РФ, принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ, что означает безусловный приоритет федерального законодательства над региональным. Более того, на региональном уровне не могут приниматься нормы права по вопросу, отнесенному к компетенции РФ. По вопросам, отнесенным к компетенции региональной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Взаимоотношения нормативно-правовых актов федеральной и региональной власти урегулированы далеко не до конца. Это связано с тем, что в РФ отсутствует Федеральный закон «О нормативных правовых актах РФ». Пока такого федерального закона нет, регулирование вопросов разграничения полномочий в отдельных областях происходит в отраслевом законодательстве (Приложение 1).

1.1.2. Этапы становления законодательства об охране здоровья граждан России

Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19.04.91 № 1034-1 – первый законодательный акт в сфере охраны здоровья граждан, принятый Верховным Советом Российской Федерации. В законе была реализована идея разделения служб практического здравоохранения и санитарно-эпидемиологического надзора.

Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28.06,91 № 1499-1. В соответствии с указанным законом медицинское страхование устанавливалось для всех граждан РФ. При этом пациент получал право на выбор медицинского учреждения и врача. В период кардинальных социальных и экономических реформ закон закрепил за системой здравоохранения один из наиболее устойчивых источников финансирования – средства ОМС.

Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 02.07.92 № 3185-1. Впервые в истории России закон определил права лиц, страдающих психическими расстройствами, в том числе право на помощь адвоката или законного представителя пациента. Запрещалось ограничение их прав и свобод только на основании психиатрического диагноза, фактов нахождения под диспансерным наблюдением в психиатрическом стационаре либо в психоневрологическом учреждении. Специальные разделы закона посвящены контролю и прокурорскому надзору за деятельностью по оказанию психиатрической помощи. Установлена ответственность, в том числе уголовная, за нарушение указанного закона.

Закон РФ «О трансплантации органов и (или) тканей человека»от 22.12.92 № 4180-1. В РФ допускается изъятие органов и (или) тканей человека после его смерти для трансплантации. Порядок осуществления трансплантации органов и (или) тканей человека нашёл отражение в указанном законе. В нём также установлено, что органы и (или) ткани человека не могут быть предметом купли, продажи и коммерческих сделок. Одновременно запрещено принуждение к изъятию органов и (или) тканей человека для трансплантации. Лица, участвующие в указанных коммерческих сделках, купле и продаже органов и (или) тканей человека, несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Закон закрепил приоритет интересов человека над интересами общества или науки. Согласно закону, трансплантация может осуществляться только при отсутствии альтернативных методов лечения и отсутствии трупного материала. Эти дополнения ограждают Россию от использования ее лечебных учреждений в качестве базы для научных исследований, ставят заслон необоснованному, а в некоторых случаях и незаконному забору органов и (или) тканей у живых доноров.

Закон РФ «О донорстве крови и ее компонентов» от 09.06.93 № 5142-1 определил основные принципы организации донорства крови и ее компонентов; права и обязанности доноров; порядок деятельности организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов; порядок осуществления контроля за качеством крови, ее компонентов, препаратов из донорской крови, консервирующих растворов. В соответствии с законом донором крови и ее компонентов может быть дееспособный гражданин в возрасте от 18 до 60 лет, прошедший медицинское обследование. Закон закрепил право почетных доноров на бесплатный проезд городским транспортом общего пользования.

Закон РФ «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» от 22.07.93 № 5487-I базовый закон в области охраны здоровья. Он дал мощный импульс развитию законодательства в сфере здравоохранения, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации. В Основах впервые в законодательной практике проблема здоровья населения рассматривается как проблема общегосударственного значения, правовые нормы охватывают широкий круг общественных отношений, а не только системы здравоохранения. Введено понятие «Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи» и закреплена ответственность органов исполнительной власти всех уровней за обеспечение конституционного права граждан на такую медицинскую помощь (от 12.12.00 № 139-ФЗ).

Закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 14.03.95 № 33-ФЗ. В соответствии с этим законом природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются особо охраняемыми природными объектами и территориями. Природные лечебные ресурсы объявлены законом государственной собственностью, которая может принадлежать РФ (федеральная собственность) либо ее субъектам – республикам, краям, областям, городам федерального подчинения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). В законе установлен порядок признания территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом, разграничены полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в этой сфере.

Закон РФ О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) от 30.03.95 № 38-ФЗ. В законе от имени государства гарантируются: регулярное информирование населения о доступных мерах профилактики ВИЧинфекции; эпидемиологический надзор за ее распространением на территории России; бесплатное предоставление всех видов квалифицированной и специализированной медицинской помощи ВИЧ-инфицированным. Установлены гарантии соблюдения прав и свобод ВИЧ-инфицированных, предусмотрен порядок медицинского освидетельствования граждан, которое проводится в основном добровольно, за исключением предусмотренных законом случаев. Обязательному медицинскому освидетельствованию в Российской Федерации подлежат доноры крови, биологических жидкостей, органов и тканей. Детально проработаны положения о социальной защите лиц, подвергшихся риску заражения вирусом иммунодефицита человека при исполнении своих служебных обязанностей, гарантированы льготы работникам государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций системы здравоохранения, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также лицам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека.

Закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 08.01.98 № 3-ФЗ) определил государственную политику в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и меры противодействия их незаконному обороту:

– государственная монополия на основные виды деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ;

– лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ;

– координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

– приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;

– государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании;

– привлечение негосударственных организаций и граждан к борьбе с распространением наркомании и развитие сети учреждений медико-социальной реабилитации больных наркоманией;

– развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ на многосторонней и двусторонней основе.

Впервые в нашей стране законом определен порядок составления Перечня и списков наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации. В законе предусмотрены меры по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, запрещена их пропаганда. Регламентирован общий порядок оказания наркологической помощи больным наркоманией. Принятие закона стало началом государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, которая вытекает из национальных интересов России, и принятых ею международных обязательств.

Закон РФ «О лекарственных средствах» от 22.06.98 № 86-ФЗ регулирует всю совокупность отношений, возникающих в сфере обращения лекарственных средств. Закон устанавливает государственный контроль за качеством, эффективностью и безопасностью лекарственных средств, порядок возмещения ущерба, нанесенного здоровью пациента в результате применения лекарственных средств.

Закон РФ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» от 17.09.98 № 157-ФЗ определил государственную политику, проводимую с целью снижения и ликвидации опасных инфекционных заболеваний (туберкулез, полиомиелит, дифтерия, коклюш, столбняк, корь, гепатит В, эпидемический паротит, краснуха).

Законом введен в практику Национальный календарь профилактических прививок, определен порядок утверждения самого перечня прививок, включающего профилактические прививки против гепатита В, дифтерии, коклюша, кори, краснухи, полиомиелита, столбняка, туберкулеза, эпидемического паротита. Указанные профилактические прививки проводятся всем гражданам Российской Федерации в сроки, установленные национальным календарем профилактических прививок.

Для иммунопрофилактики используются зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации отечественные и зарубежные медицинские иммунобиологические препараты, которые подлежат обязательной сертификации. Установлена ответственность государства за эффективность и безопасность иммунопрофилактики в форме гарантии компенсации вреда при возможных осложнениях после прививок.

Закон РФ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.00 № 29-ФЗ осуществляет правовое регулирование в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на всех этапах их оборота, в том числе при разработке, производстве, транспортировке, хранении и реализации потребителю. Качество и безопасность пищевых продуктов обеспечиваются путем осуществления государственного контроля и надзора, введения единой системы оценки соответствия качества (сертификации) продукции, а также лицензирования и государственной регистрации пищевых продуктов, ввозимых из-за рубежа, а также производимых в стране.Закон закрепляет подконтрольные виды продукции строго за уполномоченными надзорными органами исполнительной власти, одновременно повышает ответственность собственника за качество пищевых продуктов, своевременность и полноту производственного контроля, и сертификацию управления качеством готовой продукции. Закон также усиливает ответственность всех участников оборота пищевых продуктов (включая и надзорные органы) за нарушения, приведшие к причинению морального и физического вреда потребителю.

Закон РФ «О предупреждении распространения туберкулеза в РФ» от 18.06.01 № 77-ФЗ закрепил основные принципы организации и оказания противотуберкулезной помощи гражданам: диспансерное наблюдение больных туберкулезом; обязательное обследование и лечение больных заразными формами туберкулеза, умышленно уклоняющихся от обследования и лечения; ведение государственного статистического наблюдения в области предупреждения распространения туберкулеза. В Законе отражены нормы, регулирующие права и обязанности лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, а также меры их социальной защиты. Больные заразными формами туберкулеза получили право на предоставление жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда в течение года со дня постановки на учет. Закон определил право медицинских, ветеринарных и иных работников, непосредственно оказывающих противотуберкулезную помощь, на социальную защиту, в частности, на дополнительный оплачиваемый отпуск, сокращенную рабочую неделю, дополнительную оплату труда.

Закон РФ «Об ограничении курения табака» от 10.07.01 № 87-ФЗ призван привести к сокращению курения среди детей, подростков и молодежи, поставить заслон производству некачественной табачной продукции с повышенным содержанием смол и никотина, обеспечить защиту некурящих от вредного воздействия окружающего табачного дыма.

Необходимость принятия Закона РФ «О временном запрете на клонирование человека» (20.05.02 № 54-ФЗ) основывается на недостаточности накопленных знаний, неотработанности технологий даже по клонированию животных, непредсказуемости будущего человеческих клонов. Временный запрет (на 5 лет) позволит, учитывая развитие науки в области биомедицины, по истечении этого срока принять взвешенное решение о возможном разрешении или окончательном запрете клонирования человека.

Весь свод законов об ОЗГ опирается на нормы Конституции, Гражданского и Уголовного кодексов РФ, Основ законодательства об охране здоровья граждан. Структурно на современном этапе кодекс законов об охране здоровья включает семь блоков законов.

Первый блок – надзорные законы, направленные на обеспечение безопасных условий жизни и среды обитания человека (законы: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране атмосферного воздуха», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О радиационной безопасности»).

Второй блок – законы профилактической направленности («Об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний», «Об ограничении курения табака», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «О предупреждении распространения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧинфекции)», «О предупреждении распространения туберкулеза», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О физической культуре и спорте»).

Третий блок – законы, защищающие права граждан на охрану здоровья («О защите прав потребителей», «Об уголовной ответственности за незаконное прекращение подачи электроэнергии учреждениям здравоохранения»).

Четвертый блок – законы, определяющие права и ответственность медицинских работников (УК, КоАП, Основы – «Клятва врача»).

Пятый блок – законы, регламентирующие деятельность национальной системы здравоохранения («О лекарственных средствах»).

Шестой блок – законы, регулирующие финансирование здравоохранения («О медицинском страховании граждан», «О бюджете РФ», «О бюджете Федерального фонда ОМС», «О тарифах страховых взносов на ОМС», Налоговый и Таможенный кодексы РФ.

Седьмой блок – законы, регулирующие отдельные виды медицинской деятельности («О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», «О трансплантации органов и (или) тканей человека», «О донорстве крови и ее компонентов», «О временном запрете на клонирование человека»).