Елена Наумовна Косарева
Государственно-частное партнерство в жилищной сфере
1.4. Модели ГЧП
Модели ГЧП могут иметь разные формы. Выбор модели зависит от различных факторов, связанных с особенностями рыночного сектора и типа реализуемого проекта. Модель выбирается с точки зрения обеспечения эффективного, качественного оказания услуг и оптимизации затрат. Основными факторами, различающими модели ГЧП, являются степень включения частного сектора в партнерство и уровень риска, который приходится на частный сектор.
В общем виде наиболее «правильной» моделью ГЧП является совместная модель, согласно которой частный и публичный секторы договариваются о разделении между собой рисков и доходов конкретного проекта. Но на практике применяются разные модели, отличающиеся набором функций частного сектора в партнерстве, сферами принятия решений. Партнерство с частным сектором может быть сведено к предоставлению консультативных услуг государственным и муниципальным органам. Это так называемая консультативная модель. Другой моделью является модель долевого участия, при которой публичный сектор предоставляет средства частному партнеру при условии, что последний берет на себя реализацию и управление проектом. Модель местного развития предполагает, что частный и публичный секторы направляют совместные усилия на достижение общей цели на определенной территории.
В последнее время развитие получили модели, комбинирующие особенности и отдельные черты вышеназванных подходов в целях решения новых уникальных задач, с которыми сталкиваются местные правительства. К примеру, объединение нескольких небольших проектов в одном контракте с одним частным партнером в целях повышения конкурентной привлекательности проекта для частного сектора и сокращения транзакционных издержек. Другой вариант состоит в том, что учреждается совместная компания с публичным сектором, которая на конкурсной основе включается в реализацию проекта на начальной стадии работы. Последующие стадии проекта управляются публичным сектором, но осуществляются стратегическим партнером, участие которого на первой стадии позволяет адекватно оценить будущие издержки. Пошаговое партнерство также позволяет публичному сектору продолжать или прекратить сотрудничество с различными партнерами в зависимости от качества их работы.
Публичный и частный секторы могут также сформировать модель альянса, при которой оба сектора договариваются о совместных строительстве, проектировании, финансировании, управлении и содержании объекта.
Эксперты выделяют восемь основных моделей ГЧП7.
1. Проектирование – строительство (Design-Build).
Частный сектор проводит проектные работы и строит инфраструктуру, соответствующую требованиям публичного сектора. Зачастую устанавливается фиксированная цена, поэтому риск удорожания проекта перекладывается на частный сектор. Многие эксперты не относят эту модель к модели ГЧП.
2. Финансирование (участие в финансировании) (Finance Only).
Частные организации, обычно финансирующие сферу услуг, непосредственно финансируют проект либо применяют различные механизмы, такие как долгосрочный лизинг или эмиссия облигаций.
3. Эксплуатация – обслуживание (Operation and Maintenance Contract).
Частный партнер в соответствии с контрактом и в течение установленного срока эксплуатирует и поддерживает активы, принадлежащие государству (муниципалитету). Собственность на активы остается у публичного партнера.
4. Строительство – финансирование (Build-Finance).
Частный сектор строит объект и финансирует капитальные затраты только в течение периода строительства.
5. Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация (Design-Build-Finance-Operate).
Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект с последующей полной эксплуатацией или предоставлением сервиса по обслуживанию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.
6. Проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация (Design-Build-Finance-Maintain-Operate).
Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект, предоставляет полное или частичное поддержание объекта и обеспечивает эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.
7. Строительство – владение – эксплуатация (Build-Own-Operate).
Частный сектор финансирует, строит объект, владеет им и эксплуатирует его или предоставляет услуги в течение неограниченного срока. В контракте содержатся установленные государством ограничения, за выполнением которых следят контролирующие органы.
8. Концессия (Concession).
Частный сектор выступает в роли концессионера, берет на себя инвестирование и эксплуатацию объекта на фиксированный период времени, по окончании которого собственность возвращается публичному сектору.
Другие названия этой модели: «строительство – эксплуатация – переход собственности» (ВОТ: Build-Operate-Transfer), «строительство – владение – эксплуатация – переход собственности» (BOOT: Build-Own-Operate-Transfer). Это форма финансирования проектов и ведения бизнеса, при которой частные фирмы осуществляют возведение и эксплуатацию объектов, которые традиционно строились правительством. Участие частного сектора в проекте завершается при возвращении правительству собственности на объект по истечении определенного периода концессии, как правило, от 25 до 40 лет.
1.5. Нормативно-правовая база ГЧП
Значительная роль в успешном развитии ГЧП в сфере развития городов принадлежит законодательной, регулирующей и финансовой инфраструктуре. От этого зависит привлекательность сферы жилищного строительства городской инфраструктуры для частных инвестиций. В то время как развитым странам необходимы некоторые изменения в законодательстве, только несколько развивающихся стран имеют хорошую нормативно-правовую и финансовую структуру.
Обобщая успешный опыт ряда зарубежных стран, эксперты выделяют основные положительные элементы законодательства, регулирования и финансовой системы, определяющие успешность внедрения механизма ГЧП в сферу городского развития8.
Законодательная структура
Важными требованиями к законодательству являются минимизация коррупционных лазеек и обеспечение прозрачных процедур включения частного сектора и инвестиций в публичные проекты. Частный сектор должен быть уверен, что законодательство и контракты стабильны, имеют правовую защиту и в случае необходимости могут быть рассмотрены в судебном или в арбитражном порядке. Если законодательная и юридическая среда четко не определены, то инвесторы и частные компании оценивают проект как непредсказуемый, с высоким уровнем рисков.
Все законодательство, регулирующее ГЧП в сфере жилищного строительства и городского развития, должно соответствовать принципам прозрачности и справедливости, обеспечивать долгосрочную устойчивость проекта.
Что касается концессуального законодательства, то его задачами являются формирование понятных процедур заключения контракта на концессию, определение видов секторов и типов инфраструктурных проектов, на которые такие контракты можно заключать, а также четкая формулировка условий создания и последующего функционирования ГЧП.
Законодательство должно устанавливать правила приема и рассмотрения заявок, одинаковые для всех квалифицированных заявителей. Этими правилами предусматриваются равные возможности для всех компаний, относящихся к одной сфере деятельности, заключение контрактов на прозрачной и недискриминационной основе.
Требование к налоговому законодательству состоит в создании условий, благоприятных для развития ГЧП, а именно в освобождении от муниципальных и других налогов деятельности, связанной с строительством и содержанием объектов городской инфраструктуры, в целях снижения затрат для частного сектора.
Законом следует предусмотреть четкое определение функций и ответственности различных публичных агентств: кто обеспечивает финансовую или экономическую поддержку при реализации проектов, финансируемых частным сектором; какой тип поддержки предоставляется в начале проекта.
Важную роль в развитии ГЧП играет инвестиционное законодательство, в соответствии с которым не должно быть преимуществ у местных инвесторов и кредиторов по сравнению с зарубежными организациями, а также предусмотрен равный доступ к капиталу, материалам, трудовым ресурсам, получению разрешений и лицензий.
Условия развития ГЧП определяются также системой регулирования, включающей надзор, мониторинг, требования к аудиту и др. Для проектов жилищного строительства и развития городов целесообразным считается передача регулирующих функций независимой организации, которая:
гарантирует, что решения принимаются без политического и внешнего влияния;
использует четкие процедуры раскрытия и объяснения всех решений;
гарантирует, что конкурсные процедуры соблюдены при разработке проекта.
Финансовая структура
Структура финансирования ГЧП может быть сложной, но обычно проекты ГЧП финансируются путем сочетания двух основных схем: частное долговое финансирование и инвестиционное (проектное) финансирование. Оптимальным считается больший удельный вес долгового финансирования. При такой структуре финансирования частный партнер берет на себя финансовый риск. Это важно, поскольку долговое финансирование стимулирует частный сектор оптимизировать затраты на реализацию и управление проектом. Правительство при такой схеме не должно осуществлять ежегодные платежи частному консорциуму. При долговой схеме появляются дополнительная оценка надежности проекта и заемщиков со стороны кредиторов, а также мониторинг проекта на всех стадиях жизненного цикла.
Поскольку частное финансирование является ключевым преимуществом модели ГЧП, важно понимать, что это и более дорогое финансирование по сравнению с традиционным государственным финансированием проектов по развитию городов. Поэтому более высокие затраты частного сектора компенсируются тем, что на него перекладываются риски проекта. Последствия финансового кризиса проявляются в еще большем росте стоимости долговых ресурсов, усложнении процедур получения кредитов. Как результат этой тенденции наблюдается рост традиционного государственного финансирования, особенно на начальной стадии проекта. На государственные органы переходят функции по контролю за своевременностью достижения целей проекта, применению штрафных санкций при нарушении условий контракта. Однако это приводит к возрастанию административных затрат. Поэтому частное финансирование проектов ГЧП остается важным механизмом сокращения затрат на реализацию проекта.
В большинстве случаев основным методом финансирования ГЧП является проектное финансирование. Основной идеей проектного финансирования является идея финансирования инвестиционных проектов под будущие доходы от реализации проекта. При проектном финансировании гарантией выступает экономический эффект от реализации проекта, т. е. проект рассматривается основным обеспечением при таком финансировании. Активы также могут обеспечивать поддержку, хотя зачастую их размер несопоставим со стоимостью проекта. Проектное финансирование позволяет использовать различные сочетания стандартных банковских инструментов и услуг при предоставлении целевых кредитов на реализацию инвестиционных проектов.
Особое значение при проектном финансировании имеет распределение рисков между участниками проекта. В мировой практике различаются три вида проектного финансирования с точки зрения способа распределения рисков9:
1. Кредитование с правом полного регресса, при котором кредитор сохраняет за собой право полной компенсации относительно всех обязательств заемщика;
2. Кредитование с правом частичного регресса, при котором кредиторы имеют ограниченное право перевода на заемщика ответственности за погашение кредита;
3. Кредитование без права регресса, при котором кредиторы берут на себя большинство рисков.
Первый вид проектного финансирования по сути аналогичен обычному обеспеченному кредиту, так как не происходит типичного для проектного финансирования разделения рисков. Наиболее распространен второй вид проектного финансирования. К примеру, организация – инициатор проекта может взять на себя риск своевременного завершения строительства жилого дома, а банк берет на себя риски, связанные с реализацией построенного жилья.
Специфическими особенностями проектного финансирования являются:
создание специальной компании для реализации проекта (специальной проектной компании SPV (Special Purpose Vehicle), которая аккумулирует средства и организует финансирование проекта);
возможность распределения рисков реализации проекта между несколькими участниками;
наличие возможности использования нескольких источников финансирования проекта;