Елена Георгиевна Хоменко
Небанковские кредитные организации: особенности создания и деятельности
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Список сокращений
Банк России – Центральный банк Российской Федерации
Департамент лицензирования — Департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления Центрального банка Российской Федерации (Банка России)
РНКО — расчетные небанковские кредитные организации
НДКО — небанковские кредитные организации, осуществляющие депозитно-кредитные операции
НКО — небанковские кредитные организации
Платежные НКО — небанковские кредитные организации, имеющие право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций
Предисловие
В последнее время заметно возрос интерес к небанковским кредитным организациям со стороны ученых и практиков, но особую актуальность исследование особенностей их организации и деятельности приобрело в связи с принятием летом 2011 г. Федерального закона № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Данный закон внес существенные изменения в сложившуюся практику на рынке электронных платежей. Его ключевые новеллы заключаются в том, что со дня вступления в силу его норм операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных платежей) должны зарегистрироваться в форме кредитной организации, имеющей право на осуществление переводов денежных средств. Это нововведение заставило системы сетевых платежей (Yota, Яндекс-деньги) провести анализ стратегии своей дальнейшей деятельности и сделать выбор между лицензией платежной НКО, лицензией расчетной НКО или банковской лицензией. У каждого варианта есть свои плюсы и минусы, но, конечно, нужно признать, что статус небанковских кредитных организаций нуждается в дальнейшей законодательной проработке.
Идущий процесс консолидации банковского бизнеса также повышает интерес к банковской деятельности в форме НКО. Банки, перед которыми стоит задача по наращиванию собственных средств в соответствии с требованиями законодательства, имеют помимо прочих возможность изменить свой статус на статус НКО. В 2011 г. из шести банков, не достигших требуемого размера собственных средств, четыре воспользовались этой возможностью. В связи с этим также возникает вопрос, насколько форма НКО – в том виде, как это установлено действующим законодательством, – удовлетворяет банки, находящиеся в процессе стратегического отступления с «передовой» банковской системы.
Дополнительным аргументом, побудившим авторов «взяться за перо», явилось желание выявить причины видимого «пробуксовывания» рынка российского микрофинансирования. В целях его развития Банк России в 2001 году своим волеизъявлением включил в банковскую систему России НДКО, однако до настоящего времени таких организаций создано буквально единицы. Интервьюирование руководства НДКО позволило выявить недостатки в правовом регулировании их деятельности, замедляющие процесс трансформации в них микрофинансовых институтов.
Таким образом, в настоящей монографии исследуется современное состояние небанковских кредитных организаций с целью уяснения привлекательности их правового статуса для участников предпринимательского рынка. При этом большое внимание уделяется анализу существующих проблем их деятельности и возможным направлениям совершенствования действующего законодательства.
Глава I
Понятие и виды небанковских кредитных организаций
1. Понятие и особенности небанковских кредитных организаций
Начиная наше исследование, мы хотим прежде всего обратить внимание читателей, что тема, затронутая нами, к сожалению, является малоизученной, а в опубликованных работах иногда встречаются факты несоответствующие действительности. Отчасти это обусловлено нестабильностью нормативных актов, действующих в этой области, и неудачным выбором терминологии. В связи с этим по ходу нашего исследования мы сделаем две ремарки – относительно истории небанковских кредитных организаций и употребления термина «небанковские кредитные организации».
Прежде всего отметим, что существование НКО в банковской системе России обусловлено объективными экономическими причинами. Широкий перечень банковских операций и иных сделок побуждает кредитные организации выделять приоритетные направления в стратегии своей деятельности; при этом данные направления имеют свои пределы, так как «объять необъятное», т. е. осуществлять на высоком уровне все разрешенные банковские операции и иные сделки, трудно даже для «чемпионов» банковской системы. Поэтому возможные виды предпринимательской деятельности распределяются между кредитными организациями и в банковской системе наряду с банками существуют и иные субъекты, осуществляющие банковские операции.
Таким образом, в силу объективных экономических причин кредитные организации распределяют между собой виды предпринимательской активности.
Первые российские небанковские кредитные организаций возникли в 1990–1993 гг. В это время были зарегистрированы (и до сих пор продолжают свою деятельность) НКО «Ассигнация», НКО «Банковские информационные технологии», НКО «Межбанковский расчетный центр» и др. В то время как количество банков постоянно уменьшается, численность небанковских кредитных организаций постепенно растет: например, в 2001 г. их было 40, а в настоящее время зарегистрировано 65 небанковских кредитных организаций. Доля небанковских кредитных организаций в совокупных активах банковского сектора составляет 0,3 %, что объясняется их малым количеством и сниженными требованиями к минимальному размеру уставного капитала1.
Вместе с тем НКО становятся с каждым годом все более востребованными, поскольку их деятельность обладает некоторыми преимуществами в сравнении с аналогичной деятельностью банков. НКО – устойчивые в финансовом плане организации, которые, специализируясь на одном виде деятельности, могут предложить качественный и относительно недорогой продукт. К услугам НКО прибегают крупные хозяйствующие субъекты, банки, участники рынка ценных бумаг.
Финансовая устойчивость НКО, однако, не абсолютна, хотя в литературе и встречается мнение, что «за всю историю существования российской банковской системы ни одна небанковская кредитная организации не была лишена лицензии на осуществление банковских операций»2. К сожалению, факты не поддерживают столь оптимистичных заявлений. Известно, что Банк России отозвал лицензии более чем у 15 от общего числа НКО. Некоторые небанковские кредитные организации (например, ЗАО НКО «Волга-Теза» и НКО ООО «Курганинкасс») были признаны банкротами. В качестве основания отзыва лицензий у небанковских кредитных организаций фигурирует следующее: «неисполнение требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России»3, «снижение размера собственных средств ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату регистрации»4, «неоднократные нарушения в течение одного года требований Федерального закона “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма”»5 и др.
Исследуя понятие небанковской кредитной организации, невозможно не сказать о том, что термин «небанковская кредитная организация» был выбран законодателем крайне неудачно, и с момента его появления и до сих пор он ставит в тупик как профессионалов, так и участников рынка, заставляя их размышлять над явными противоречиями: почему организация «небанковская», а осуществляет «банковские операции»?
Кроме того, термин «небанковские кредитные организации» используется и для обозначения организаций, осуществляющих банковские операции, но официально не включенных законодателем в банковскую систему. Например, формально под понятие НКО подпадают ломбарды и кредитные кооперативы. Под определение НКО подпадает и ФГУП «Почта России», поскольку в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»6 она вправе осуществлять почтовый перевод денежных средств, т. е. занимается банковской деятельностью, пусть даже и ограниченной. Здесь уместно также отметить, что в законодательстве зарубежных стран подобные финансовые институты (страховые компании, ломбарды, инвестиционные, пенсионные и благотворительные фонды, кредитные кооперативы и др.) признаются небанковскими кредитными организациями.
В связи с этим в юридической литературе неоднократно звучали предложения о необходимости замены данного термина.
Например, В. Л. Добин предлагает альтернативный вариант наименования кредитных организаций, основанный на отказе от слова «банк» и обозначении лишь той функции, которая выполняется7. Иная позиция высказана в Рекомендациях, принятых по результатам первых парламентских слушаний по НКО, где зафиксировано мнение профессиональных участников о целесообразности замены в нормативных документах термина «небанковская кредитная организация» на определение соответствующее содержанию работы этих организаций: «расчетный банк» или «банковская организация»8.
А. Л. Симановский пишет следующее: «Сам термин «небанковские кредитные организации… показывает на некую незначимость этого типа кредитных организаций в банковской системе… потому что любое отрицание в названии показывает даже чисто на слух, что это что-то такое второстепенное, что-то неглавное… стоит подумать о том, чтобы эту обидную приставку “не” вместе с самим понятием “небанковский” может на что-то другое заменить. В частности, расчетная небанковская кредитная организация вполне может просто быть расчетной кредитной организацией»9.
Д. В. Любомудров задается вопросом: почему расчетные небанковские кредитные организации, не имеющие кредитной лицензии, все равно называются кредитными организациями?10
По нашему мнению, использование термина «кредитные» можно допустить по двум причинам: во-первых, законодательство не определяет кредитную организацию как организацию, имеющую исключительное право предоставлять банковские кредиты, а во-вторых, расчетные небанковские кредитные организации вправе представлять определенного вида кредиты клиентам – участникам расчетов на завершение расчетов по совершенным сделкам в порядке, определенном Банком России.
К сожалению, преодолеть негативную окраску слова «небанковские» довольно сложно. Думается, здесь будет правильным поддержать мнение специалистов о целесообразности его замены. В качестве приемлемого варианта можно использовать формулировку, содержащуюся в основополагающем акте банковского законодательства – Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»11 (далее – Закон «О банках и банковской деятельности»), где употреблялся термин «другие кредитные учреждения». В современном варианте он будет звучать как «другие кредитные организации», которые можно подразделить на соответствующие виды: расчетные кредитные организации, депозитно-кредитные организации, платежные кредитные организации12.
Очертив более или менее предмет нашего исследования, теперь перейдем непосредственно к анализу понятия «небанковская кредитная организация», для чего проследим динамику его изменения.
Часть 3 ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности», действовавшая до 28 сентября 2011 г., давала такое определение: «Небанковская кредитная организация – кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России».
Таким образом, согласно данной норме под небанковской кредитной организацией понималась кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции из числа закрепленных в Законе «О банках и банковской деятельности», допустимые сочетания которых устанавливал Банк России.
Федеральным законом от 27 июня 2011 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе»13 часть 3 ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности» была изложена в следующей редакции:
«Небанковская кредитная организация:
1) кредитная организация, имеющая право осуществлять исключительно банковские операции, указанные в пунктах 3 и 4 (только в части банковских счетов юридических лиц в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов), а также в пункте 5 (только в связи с осуществлением переводов денежных средств без открытия банковских счетов) и пункте 9 части первой статьи 5 настоящего Федерального закона (далее – небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций);
2) кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для такой небанковской кредитной организации устанавливаются Банком России».
Анализируя данное определение, мы можем увидеть, что в его первом пункте закрепляется видовое понятие платежной НКО. При этом пункт второй данной нормы практически в точности воспроизвел прежнее определение небанковских кредитных организаций. Таким образом, в новом определении небанковской кредитной организации законодатель соединил видовое понятие платежной НКО (посредством определения ее компетенции) и родовое понятие иных видов НКО. Представляется, что данное определение несовершенно с точки зрения логики, ибо необходимо различать делимое и члены деления (т. е. объем родового понятия и видовое понятие). Это обстоятельство порождает необходимость выведения доктринальной трактовки термина «небанковская кредитная организация».
Основываясь на том, что платежную НКО можно определить как НКО, осуществляющую отдельные банковские операции, сочетание которых закреплено законом «О банках и банковской деятельности», мы можем заключить, что в формально-юридическом смысле под небанковской кредитной организацией понимается кредитная организация, осуществляющая отдельные банковские операции, сочетание которых устанавливается законом «О банках и банковской деятельности» или нормативными правовыми актами Банка России.
Гражданско-правовые характеристики НКО включают в себя ряд черт, свойственных банкам, и особенности, присущие только данному виду кредитных организаций.
НКО, как и банк, является юридическим лицом, причем коммерческой организацией, и образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Ее деятельность осуществляется на основании специального разрешения (лицензии) Банка России, получение которой является особым этапом приобретения исключительной правоспособности НКО.
Особенности небанковских кредитных организаций кристаллизовались недостаточно четко в связи с частым изменением российского банковского законодательства. Что было постулатом до принятия упомянутого выше Федерального закона № 162-ФЗ, после его вступления в силу кануло в Лету. Вместе с тем мы полагаем возможным выделить некоторые характеристики, присущие небанковским кредитным организациям и адекватные состоянию действующего законодательства.
Прежде всего обращает на себя внимание, что небанковские кредитные организации могут осуществлять лишь отдельные банковские операции, предусмотренные законом «О банках и банковской деятельности». Чтобы получить наглядное представление об этих отдельных банковских операциях, думается, вначале необходимо представить весь спектр банковских операций, установленных банковским законодательством.
Согласно ч. 1. ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности» к банковским операциям относятся:
1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);
2) размещение указанных в п. 1 привлеченных средств от своего имени и за свой счет;
3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
4) осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;
5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;
6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;
7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;
8) выдача банковских гарантий;
9) осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов, в том числе электронных денежных средств (за исключением почтовых переводов).
Итак, небанковские кредитные организации могут осуществлять отдельные из приведенных банковских операций, однако они не произвольно выбирают их из данного перечня. Применительно к сочетанию банковских операций для небанковских кредитных организаций предусмотрено два ограничения:
• данное сочетание устанавливается либо федеральным законодателем, либо Банком России;
• в любом случае небанковская кредитная организация не может в совокупности осуществлять следующие три банковские операции: привлекать во вклады денежные средства физических и юридических лиц, размещать указанные средства от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открывать и вести банковские счета физических и юридических лиц, так как для этого нужно создать банк.
Вторая черта небанковских кредитных организаций логично следует из первой и проявляется в том, что деятельность небанковских кредитных организаций носит узкоспециализированный характер. В этом видится их достоинство: не распыляя, как банки, ресурсную базу, они могут сосредоточиться на предоставлении высокого уровня услуг по отдельным банковским операциям. Ниже мы скажем подробнее, в выполнении каких конкретно банковских операций преуспели небанковские кредитные организации, здесь же отметим, что специализация небанковских кредитных организаций является важнейшим фактором их конкурентоспособности.
Третья особенность небанковских кредитных организаций вытекает из законодательного понятия небанковской кредитной организации и заключается в разном правовом статусе платежных НКО и всех иных небанковских кредитных организаций. Основные отличия в правовом статусе существующих видов небанковских кредитных организаций для наглядности приведем в табл. 114.
Таблица 1
Отличия правового статуса платежных НКО от иных небанковских кредитных организаций
Комментируя данную особенность, отметим, что статус платежных НКО оказался весомее, чем статус иных небанковских кредитных организаций. Как возможность создания, так и компетенция платежной НКО заложена в федеральном законе, в отличие от иных видов НКО, возможность включения и исключения которых из банковской системы России, а также круг полномочий определяется Банком России. Кроме того, для иных небанковских кредитных организаций Банк России своим волеизъявлением видоизменил в сторону уменьшения законодательные формулировки банковских операций, что привело к заметному сокращению их предпринимательской активности.
Данный факт свидетельствует о более прочном статусе платежных НКО. Вероятно, такое положение платежные НКО «заслужили» в связи с большим значением, придаваемым реализации Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»15 (далее – Закон о НПС). Пытаясь привлечь операторов по переводу электронных денежных средств в банковскую систему России, законодатель придумал для них форму платежной НКО с доступным и облегченным правовым регулированием. Однако это видится нам непоследовательным: если операторы по переводу электронных денежных средств предпочтут зарегистрироваться в форме расчетной небанковской кредитной организации (а прецеденты уже есть) – они будут лишены подобной привилегии? Полагаем, что в связи с отсутствием особой необходимости выделения статуса платежных НКО среди иных небанковских кредитных организаций было бы логичнее пойти по традиционному пути регулирования их деятельности нормативными актами Банка России.
В качестве четвертой особенности небанковских кредитных организаций отметим низкоризковый характер их деятельности. Всем без исключения НКО запрещено открывать счета физическим лицам и осуществлять по ним переводы, привлекать во вклады и размещать драгоценные металлы, в связи с чем их экономическое положение не может ухудшиться из-за «набегов вкладчиков» или обострения ситуации на рынке золота. Кроме того, для отдельных видов небанковских кредитных организаций установлены дополнительные ограничения (о чем подробно будет сказано ниже), что объективно повышает их финансовую устойчивость. В связи с этим для небанковских кредитных организаций снижены требования к минимальному размеру уставного капитала и иным нормативам. Так, в соответствии со ст. 11 Закона «О банках и банковской деятельности»:
• минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой РНКО устанавливается в сумме 90 млн рублей;
• минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой платежной НКО устанавливается в сумме 18 млн рублей;
• минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемой небанковской кредитной организации, не ходатайствующей о получении лицензий РНКО и платежной НКО, устанавливается в сумме 18 млн рублей.
При этом для сравнения скажем, что минимальный размер уставного капитала вновь регистрируемого банка устанавливается в сумме 300 млн рублей.
Таким образом, российская банковская система разделяется на высокорисковые универсальные банки и низкорисковые небанковские кредитные организации. Последовательное развитие небанковских кредитных организаций способствует созданию комфортных условий для диверсификации банковских услуг по специализированным участникам рынка, как это в настоящее время происходит во многих развитых государствах.
Пятым признаком, характеризующим небанковские кредитные организации, является низкая степень их присутствия в банковской системе России. По данным Банка России, доля небанковских кредитных организаций в совокупных активах банковского сектора составляет 0,3 %, при этом около половины из 60 действующих НКО зарегистрированы в Москве. Столь скромный удельный вес НКО позволяет заключить, что банковская система России все еще находится в процессе поиска и развития своих элементов; сформированные банковские системы, напротив, характеризуются тем, что в них действуют самые различные (по форме собственности, организационно-правовой форме, размерам, масштабам деятельности, территориальному признаку, характеру деятельности) экономически целесообразные виды небанковских кредитных организаций, занимающие все реально имеющиеся сегменты рынка финансов и ссудного капитала16.
Все вышеизложенное позволяет нам заключить, что в широком смысле под небанковской кредитной организацией следует понимать специализированную, низкорисковую кредитную организацию, включенную в банковскую систему РФ и имеющую право выполнять отдельные банковские операции, сочетание которых устанавливается федеральным законом или нормативными актами Банка России.