Дмитрий Константинович Нечевин
Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

Полная версия

Однако, на наш взгляд, самый большой вклад в изучение причин коррупции в России привнесли именно ученые-криминологи. В. В. Лунеев отмечает, что «коррупция, скорее, синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний»²⁴.

Также, согласно исследованиям профессора В. В. Лунеева, коррупцию условно можно разделить на крупную (верхушечную, элитарную) и мелкую (низовую). Элитарная коррупция существует в высших эшелонах власти. Она неустанно заглатывает огромные куски государственной и частной экономики. Субъекты ее совершения характеризуются высоким социальным положением, изощренно интеллектуальными способами действий. Они причиняют огромный моральный и материальный ущерб, их действия отличаются исключительной латентностью. Власть относится к этим преступникам нередко снисходительно и даже бережно. Низовая коррупция повседневно высасывает материальное благосостояние людей. Она пронизывает все сферы, в которых рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству²⁵.

А. И. Долгова определяет коррупцию как социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных или узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей»²⁶.

Социальные начала коррупции можно проследить в определении, сформулированном В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»²⁷. Этой же позиции в своих исследованиях придерживается профессор С. В. Максимов: «Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо благ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ»²⁸.

Теоретики права предлагают рассматривать коррупцию максимально широко, но делая при этом упор не на социальную, а на правовую природу коррупции. В связи с этим уместно сослаться на диссертационное исследование С. Н. Шишкарева, который предлагает рассматривать коррупцию как теоретико-правовую категорию, выражающуюся в правовой связи между коррупционными отношениями и интересами личности, общества и государства²⁹. Некоторые теоретики рассматривают коррупцию более радикально: как разложение государственного аппарата³⁰. Стоит отметить, что существуют авторы, написавшие диссертационные исследования по теории коррупции, которые придерживаются более классических взглядов при ее определении: «Коррупция есть противоправное или не предусмотренное правом предоставление или получение (а равно выражение намерения предоставления или получения) материальных и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации или невыполнения полномочий субъектами властно-публичной деятельности либо использования ими должностного положения в своих интересах, в пользу заинтересованного физического или юридического лица»³¹.

Большинство определений коррупции, сформулированных учеными-административистами, напрямую связаны с таким важнейшим правовым институтом как государственная служба.

И здесь нет ничего удивительного, так как предмет административного права составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в системе исполнительной власти.

Автор множества работ по борьбе с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации А. В. Куракин в качестве одного из главных результатов своего диссертационного исследования выносит следующее определении коррупции: «Коррупция как явление в системе государственной службы включает разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами»³².

Представитель школы административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина

А. А. Шевелевич рассматривает коррупцию как систему общественных отношений, основанных на противоправном обмене должностных лиц государственного сектора с заинтересованными лицами имущественными и личными неимущественными благами³³.

Для большей полноты и содержательности определения понятия коррупции можно обратиться к работам ученых из других областей знания. К примеру, существуют исследования ученых-политологов, ученых-историков, в которых также присутствует анализ коррупции.

А. Р. Орлов, исследуя коррупцию с позиции политологической школы, единого понятия коррупции не дает, однако приводит множество ее разновидностей в зависимости от основных функций, реализуемых государственными и муниципальными органами, в которых коррупция классифицируется по составу участников коррупционных отношений: коррупция в исполнительных органах власти (административная коррупция); коррупция в законодательных органах государственной власти (парламентская коррупция); коррупция в судебных органах (судейская коррупция);

внутригосударственная коррупция, транснациональная коррупция (коррупция с участием иностранных лиц); международная коррупция (коррупция с участием субъектов международных отношений)³⁴.

Е. А. Музалевская на основе изучения истории развития коррупции в России на протяжении всего периода существования ее государственности пришла к выводу, что коррупция есть не что иное, как традиция, зародившаяся в исторических глубинах формирования государственной службы³⁵.

Часто ученые сравнивают коррупцию с физическими процессами, имеющими негативный оттенок. Так, ученый-адвокат А. И. Кирпичников соотносит коррупцию с процессом разрушения металла: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»³⁶.

Надо сказать, что приведенные выше определения, относящиеся к коррупции, по большому счету полностью не охватывают сущность данного противоправного явления, но (и на это необходимо обратить внимание) раскрывают главный составляющий элемент – продажность уполномоченных должностных лиц, основанная на личной выгоде. В этом и состоит суть любого коррупционного деяния независимо от его общественно опасных последствий.

Стоит отметить, что выработка доктринального понятия коррупции имеет длительную историю. За 100 лет в отечественной и зарубежной научной литературе сформулированы десятки дефиниций коррупции. Сравнивая позиции различных ученых, можно выделить наиболее важные и характерные ее черты.

Во-первых, коррупция – это социальное явление. На это обстоятельство обращают внимание многие зарубежные и отечественные ученые³⁷. Достаточно четко социальный аспект коррупции отражен в определении, сформулированном В. Н. Кудрявцевым и В. Е. Эминовым: «Под коррупцией как социально-правовым явлением обычно понимается подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще»³⁸.

Во-вторых, данное явление в большинстве случаев носит латентный (скрытый. – Примеч. авт.) или, как указывается во многих научных публикациях, теневой характер.

В-третьих, все коррупционные правонарушения характеризуются подкупом (продажностью) субъектов, вступающих в данные отношения. Некоторые исследователи уделяют этому критерию особое внимание, подчеркивая, что именно в нем непосредственно зиждется начало коррупции.

В-четвертых, продажность лица указывает на то, что, помимо очевидной противоправности деяния, существует целенаправленное намерение на получение корыстной выгоды, исходящее из личных мотивов и побуждений коррупционера. Указанный признак коррупции прослеживается в определении, сформулированном Б. В. Волженкиным: «Коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»³⁹.

Пятой отличительной чертой коррупции является наличие специального субъекта, который участвует в совершении коррупционного правонарушения и определенным способом получает выгоду от его совершения. Таким субъектом, по общему мнению, является должностное лицо, наделенное в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами определенными полномочиями. В определении, данном профессором В. С. Овчинским, это обстоятельство является основным: «…С точки зрения права коррупция могла бы быть определена как незаконное использование государственной должности для извлечения личных выгод»⁴⁰.

Исходя из этого, в отношении государственной и муниципальной службы можно применить еще один подходящий термин: коррумпированность. По мнению С. В. Аленкина, коррумпированность – это вовлеченность должностного лица в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, зараженность стремлением к незаконному обогащению посредством использования возможностей занимаемого служебного положения. Реализация этой возможности зависит от нравственных устоев человека, честности, уважения к самому себе, обществу и государству, от отношения к своему долгу⁴¹.

Еще одной важной чертой коррупции являются ее общественно опасные последствия для общества и государства. Именно этот признак является первоначальным в определении, содержащемся в юридическом энциклопедическом словаре под редакцией В. Е. Крутских: «Коррупция – общественно опасное явление в сфере политики и государственного управления, выражающееся в умышленном использовании лицами, осуществляющими функции представительной власти, а также находящимися на государственной службе, своего служебного положения для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно выражающееся в подкупе этих лиц»⁴².

Что касается причин коррупции, то их необходимо рассматривать максимально широко, учитывая социальную обусловленность. Исходя из этого, общие причины коррупции можно сгруппировать следующим образом: политические; организационные; экономические; психологические.

К политическим причинам коррупции относятся: феномен «бюрократического капитализма», представляющий собой слияние представителей бизнеса и власти на корыстной основе;

отчуждение большей части населения России от решения вопросов, связанных с борьбой против коррупции;

отсутствие широкой и ежедневной идеологической пропаганды в СМИ по противодействию коррупции.

К числу организационных причин необходимо отнести: весьма «мягкие» санкции, предусмотренные российским уголовным и административным законодательством за совершение коррупционных правонарушений;

неэффективная реализация (а в некоторых случаях и просто игнорирование) органами государственной власти мер, направленных на борьбу с коррупционными проявлениями;

безынициативность федеральных и региональных органов власти в решении многих вопросов по противодействию коррупции.

Экономические причины коррупции:

высокая степень расслоения общества на бедных и богатых, способствующая разрастанию коррупции;

значительный уровень инфляции и зависимости российской экономики от сырьевых сверхдоходов, которые стимулируют бизнес-сообщество коррумпировать российскую власть;

низкий уровень материального достатка жителей Российской Федерации, не позволяющий гражданам отстаивать свои права на законных основаниях, а вынуждающий прибегать к коррупционным схемам.

И, наконец, основными психологическими причинами коррупции являются:

исторические традиции, укоренившие в сознании российских граждан стремление к подкупу чиновников;

правовой нигилизм россиян в отношении осознания значимости общественной опасности коррупционных проявлений;

отсутствие у множества граждан этических и моральных барьеров, запрещающих совершать коррупционные правонарушения.

В дополнение к перечисленным причинам коррупции в современном обществе хотелось бы остановиться на вопросе ее социальной институционализации. Данный процесс обусловлен тем, что сегодня по сути дела коррупция стала частью системы общественных отношений. Об этом уже давно в своих работах пишет профессор Я. И. Гилинский: «Коррупция – социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами – политическими, экономическими, культурологическими.

Об институционализации (процессе становления социальных практик регулярными и долговременными) коррупции свидетельствуют:

выполнение ею ряда социальных функций – упрощение административных связей, ускорение и упрощение принятия управленческих решений, консолидация и реструктуризация отношений между социальными классами и группами, содействие экономическому развитию путем сокращения бюрократических барьеров, оптимизация экономики в условиях дефицита ресурсов и др.;

наличие вполне определенных субъектов коррупционных взаимоотношений (патрон – клиент), распределение социальных ролей (взяткодатель, взяткополучатель, посредник);

наличие определенных правил игры, норм, известных субъектам коррупционной деятельности;

сложившийся сленг и символика (например, хорошо известный и всеми понимаемый жест потирания большим пальцем руки указательного и среднего пальцев) коррупционных действий;

установившаяся и известная заинтересованным лицам такса услуг»⁴³.

Стоит отметить, что коррупция поражает в первую очередь самые важные управленческие отношения – властеотношения, которые непосредственно возникают между должностными лицами органов исполнительной власти всех уровней, начиная с федерального (правительство, министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и заканчивая уровнем местного самоуправления в отношении органов, наделенных исполнительными полномочиями (администрация муниципального образования). Властеотношения – это политическая категория, так как они выступают непосредственным предметом политологии как отношения социальных субъектов по поводу государственной власти⁴⁴. В данном аспекте властеотношения представляют собой искусство управленческой деятельности. Сама же управленческая деятельность с точки зрения науки административного права представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.⁴⁵

Помимо политического и юридического аспектов управленческой деятельности еще можно выделить третий немаловажный аспект – экономический, связанный с теорией государственного и муниципального управления. Согласно взглядам профессора B. Е. Чиркина, государственное и муниципальное управление – это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих⁴⁶. Кроме того, ученый сформулировал важнейшие принципы государственного и муниципального управления:

1) публичная власть управляющего;

2) единство руководства и разделение управленческого труда;

3) единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей;

4) подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе;

5) необходимая степень централизации и иерархии в управлении;

6) постоянство управленческого персонала;

7) справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа;

8) обратная связь в управлении;

9) вознаграждение управленческого труда⁴⁷.

Рассматривая категорию государственного управления с точки зрения школы экономического менеджмента, часто применяется другой весьма распространенный термин: бюрократия. В настоящее время данное слово, особенно в российском обществе, приобрело ярко выраженный негативный аспект, что не в последнюю очередь связано с высоким уровнем коррупции в среде государственных управленцев. Применительно к теории государственного управления бюрократия представляет собой управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях⁴⁸. Известный немецкий ученый и философ Макс Вебер, проанализировав бюрократию, выделил следующие ее негативные патологические проявления:

иерархический принцип управления препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы;

строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений;

безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;

социальные знания: как показывает практика, чиновники отнюдь не всегда отбираются на основе способностей⁴⁹.

Таким образом, государственное управление представляет собой комплексную категорию, сочетающую в себе социальные, политические, экономические и юридические стороны.

Коррупция проявляет свои негативные свойства во всех описанных выше аспектах государственного управления:

с политической точки зрения она извращает всю суть отношений по поводу осуществления власти, делая их абсолютно неестественными и неконкурентными, ломая систему социальных лифтов, не допуская к власти действительно способных и квалифицированных управленцев;

с экономической точки зрения она приносит государству огромный финансовый ущерб, связанный с фактическим разворовыванием бюджетных и частных средств, которые могли бы пойти на развитие государства, но были использованы коррумпированными чиновниками для собственного обогащения;

с юридической точки зрения в государстве происходит деформация правоотношений с закреплением в законодательстве прямо и косвенно норм, имеющих коррупционное содержание, что приводит к выработке у чиновников чувства безнаказанности за свои действия, а у граждан – осознания невозможности их привлечения к юридической ответственности за деяния, имеющие коррупционное содержание.

Но несмотря на это, с коррупцией нужно бороться! Коррупцию, как и любое социальное зло, можно обуздать четко и целенаправленно проводя политику борьбы с ней. Мы целиком и полностью разделяем осуществляемые в этом направлении на высшем государственном уровне меры по противодействию ей. Хочется в связи с этим привести следующую фразу Президента РФ Д. А. Медведева, произнесенную им в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 г.: «Личный успех, поощрение инициативы, повышение качества общественной дискуссии, нетерпимость к коррупции должны стать частью нашей общенациональной культуры, именно частью общенациональной культуры»⁵⁰.

1.2. Административно-правовые основы противодействия коррупции в России

В Российской Федерации на протяжении всей ее новейшей истории пытались побороть коррупцию в органах государственной власти. Практически все видные политические деятели искали и ищут возможность увеличить свой рейтинг, ссылаясь на необходимость бороться с коррупцией (хотя на практике ничего не делают для борьбы с ней).

Необходимо отметить, что основой любой антикоррупционной программы является соответствующая нормативно-правовая база. За последние 20 лет с момента обретения независимости Россией процесс ее формирования длился крайне медленно. Стоит сказать, что закон о противодействии коррупции в разных своих вариантах пролежал в кабинетах высших представительных органов власти более 15 лет. Хотя некоторые подвижки в деле борьбы с коррупцией все же имелись.

Первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин в 1992 году подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»⁵¹. Данный указ закрепил целый ряд антикоррупционных мер, запрещавших государственным служащим: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;

выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором они состоят на службе;

самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Согласно указу, для государственных служащих было введено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

В дополнение к перечисленным мерам Президентом РФ был подписан указ, запретивший служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан⁵².

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»⁵³ несколько расширил ограничения для государственных служащих. Им было запрещено: использовать в неслужебных целях средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.

Действующий в настоящее время закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁵⁴ (далее по тексту – Закон о государственной гражданской службе) еще больше расширил круг запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы.

Во-первых, был конкретизирован перечень вознаграждений, которые могли быть получены государственным гражданским служащим в процессе прохождения службы (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).

Во-вторых, государственным гражданским служащим было запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории Российской Федерации.

В-третьих, служащим запретили без письменного разрешения нанимателя заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

В-четвертых, Закон о государственной гражданской службе ограничил возможность государственных гражданских служащих в течение двух лет после увольнения замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности, а также разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей.

Помимо запретительных и ограничительных способов предотвращения коррупции в органах государственной власти использовались и меры дисциплинарного воздействия. Так, в соответствии с Указом «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» к лицам, нарушившим положения федеральных законов и указов Президента РФ, в том числе исходя из корыстных побуждений, были установлены следующие меры дисциплинарной ответственности:

лишение премий в течение года;

запрет на представление к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия в течение одного года;

неповышение в должности или непредставление для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);

понижение в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишение квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);

ненаправление на внеочередную переаттестацию и т. д.⁵⁵ Позднее вышел Указ Президента РФ, установивший общие принципы служебного поведения государственных служащих⁵⁶. В перечень этих принципов вошли указания, связанные с предотвращением коррупционного поведения. Согласно данным обязанностям государственный служащий был призван:

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

при угрозе возникновения конфликта интересов сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся.

В дополнение к вышеназванным нормативным актам можно выделить следующие законы, которые по своему содержанию также имеют антикоррупционную направленность: «О системе государственной службы Российской Федерации»⁵⁷; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»⁵⁸; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»⁵⁹; «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»⁶⁰.

Безусловно, перечисленные меры имели положительный эффект в деле противодействия коррупции. Но все-таки главным недостатком проводимой государственной политики был ее несистемный, непоследовательный характер. Основной упор был сделан на применении отдельных мер исходя из конкретной ситуации в стране.

Наглядным примером может служить Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации»⁶¹, где органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга рекомендовалось ввести должности помощников глав администрации по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. При этом возникает вполне резонный вопрос: как может повлиять введение дополнительной штатной единицы в состав исполнительной власти субъектов Российской Федерации на общую ситуацию по борьбе с коррупцией? Думается, что за неимением на тот момент никаких иных вариантов по исправлению ситуации самым лучшим решением стало очередное увеличение численности региональных государственных служащих.

Теперь перейдем к анализу нормативных положений, определяющих конкретные полномочия органов государственной власти по борьбе с коррупцией в сфере административной деятельности.

Сразу стоит оговориться, что борьба с коррупцией является частью внутренней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации основные направления внутренней политики определяет Президент и представляет их в рамках ежегодного Послания Федеральному Собранию Российской Федерации. Еще в 1997 году борьба с коррупцией была заявлена в качестве одного из приоритетов политики государства. Официально подтверждалось, что Российская Федерация столкнулась с массой проблем, которые требуют скорейшего разрешения. Во вводной части Послания Президента Российской Федерации 1997 года прямо указывалось, что «государственный аппарат разъедает коррупция»⁶². В дальнейшем проблема коррупции озвучивалась практически во всех ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации, но антикоррупционная программа, которая содержала бы способы преодоления имеющихся негативных явлений, так принята и не была.

Смена власти, произошедшая в 2000 году, способствовала некоторой активизации усилий по борьбе с коррупцией. Второй Президент Российской Федерации В. В. Путин официально признал: «Диктату теневой экономики и серых схем, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж во многом способствовало само государство. Способствовало нечеткостью правил и неоправданными ограничениями»⁶³. Из этих слов можно сделать вывод о том, что коррупция в нашей стране развивалась не сама собой, а при попустительстве со стороны органов государственной власти, недостаточности, а порой и просто нежелании бороться с ней, отсутствии четкой политической программы ответных действий. Единичные нормативные акты, имевшие место в 1990-е годы, практически никак не повлияли на общую ситуацию с коррупцией в государстве.

В 2001 году официально было заявлено о коррупционных схемах в деятельности органов законодательной и исполнительной власти: «виной сложившемуся положению дел является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, хотя и таких примеров много, – дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов власти. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты, говоря прямо, взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства»⁶⁴.