Дмитрий Львович Комягин
Бюджетное право
§ 3. бюджет как форма и план финансовой деятельности
В настоящее время актуальны несколько значений категории «бюджет», которые раскрывают его экономическое, материальное и юридическое содержание. Учитывая, что «финансовое право в России зародилось в недрах политических и экономических наук»[21], сложно разделить юридическое и экономическое понимание бюджета (схема 1.1).
Выше было указано, что бюджет первоначально понимался как фонд денежных средств. В этом смысле он представляет собой имущество и может быть частью казны. При рассмотрении бюджета как фонда денежных средств возникает вопрос, связанный с подвижностью содержания бюджета, поскольку объем концентрируемых в нем денежных средств в силу постоянно происходящих поступлений и расходов регулярно меняется. Сами по себе средства бюджета есть совокупность записей на банковских счетах, что не вполне соответствует понятию централизованного фонда.
Тем не менее от понимания бюджета как фонда полностью отказаться нельзя. Закон или акт, по меткому замечанию П.М. Годме, не может быть в дефиците или излишке[22]. Такое выражение применимо наилучшим образом к фонду денежных средств. Неоднозначность природы бюджета подчеркнута М.И. Пискотиным. Он писал, что существуют по крайней мере три значения, в которых употребляется термин «бюджет». Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, но чаще всего под ним подразумевается государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы[23].
Второе значение бюджета вытекает из его легального определения, согласно которому бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового определения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
Утратившим силу Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[24]бюджет также определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.
Третье значение понятия «бюджет» раскрывалось в утратившем силу Законе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»[25]: государственный бюджет – основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства.
В законодательстве Российской империи упоминается государственная роспись, которая «есть исчисление 1) всех предстоящих по государству расходов и 2) источников к их удовлетворению»[26]. Государственная роспись формировалась как свод финансовых смет министерств и главных управлений. Государственная роспись доходов и расходов составлялась на предстоящий год, утверждалась в законодательном порядке и служила правительству и исполнительной власти руководящим указанием для ведения финансового хозяйства страны[27].
Здесь мы сталкиваемся с сущностью бюджета как плана финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Будучи обращенным в будущее, бюджет имеет прогнозный характер, т. е. может быть охарактеризован как финансовый план-прогноз публично-правового образования.
Г. Жез считал, что бюджет – это «финансовая программа, план деятельности» государства, «план ведения государственного хозяйства» на предстоящий период[28].
С.И. Иловайский полагал, что бюджет – «общее предположительное исчисление предстоящих расходов и ожидаемых для покрытия их доходов государства (или другого принудительного союза), с подведенным балансом, для определенного периода будущего времени, называемого финансовым или бюджетным периодом или годом»[29].
Вновь повторим, что понимание бюджета как финансового плана ведения публичного хозяйства на будущий период тесно связано с понятием государственной росписи доходов и расходов (государственной сметы). Как показано выше, в России долгое время понятия «бюджет» и «государственная роспись» были тождественными. Изменилась ситуация только в начале XX в., через некоторое время после того, как государственную роспись стала утверждать впервые образованная Государственная дума.
С наиболее общей точки зрения бюджет как план финансовой деятельности не может существовать в отрыве от иных планов. Он занимает свое место в единой системе планов развития и деятельности публично-правового образования. С одной стороны, «государственное планирование напрямую связано с возможностью финансирования планов»[30], с другой – планирование объема и направлений расхода бюджета, его дефицита фактически детерминировано общими народно-хозяйственными планами или планами социально-экономического развития.
Согласно Конституции СССР, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР 5 декабря 1936 г., верховные советы союзных республик одновременно должны были утверждать народно-хозяйственные планы и бюджеты республик, а высший исполнительный орган СССР – Совет народных комиссаров СССР обязан был принимать меры по осуществлению народно-хозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы[31]. Государственный плановый комитет Совета министров СССР давал заключение Правительству СССР о соответствии проекта государственного бюджета проекту социально-экономического развития на рассматриваемый год[32].
Сегодня БК РФ также устанавливает непосредственную связь между прогнозами социально-экономического развития и бюджетом. В частности, принцип достоверности бюджета означает надежность показателей социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития, а в представительный орган бюджет поступает одновременно с ожидаемыми итогами и прогнозами социально-экономического развития соответствующей территории.
Тождества между народно-хозяйственным планом и прогнозом социально-экономического развития, однако, не существует, так как прогноз в отличие от плана не принимается к исполнению, не реализуется и не порождает каких-либо юридически значимых последствий.
Необходимо добавить: если народно-хозяйственный план является первичным по отношению к бюджету как финансовому плану, то всегда имеются и производные от бюджета планы, в частности сводная бюджетная роспись, кассовый план (прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году).
§ 4. бюджет как закон и как правовой акт
С новой ипостасью бюджета мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением. «Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядительными органами, не является бюджетом как таковым, пока он не утвержден высшим органом государственной власти, он является только проектом бюджета. Он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства»[33].
Достижение соответствия государственных стратегических планов и содержания закона о бюджете – краеугольная проблема управления публичными финансами и ключ к решению актуального сегодня вопроса эффективности сектора государственного управления[34]. С одной стороны, трансформация разнообразных показателей государственных планов в цифры бюджета лежит в рамках бюджетного процесса, но, с другой стороны, бюджетная политика как составная часть государственного стратегического планирования включает вопросы построения бюджетной системы, налоговой и таможенно-тарифной политики, публичного кредита, денежного обращения и др. Точкой пересечения всех интересов в итоге становится бюджет, который от этого приобретает особые функции и свойства.
Издавна отмечалось, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления, который лишь с формальной точки зрения является законом[35]. В связи с этим сегодня актуально утверждение о том, что «установление бюджета должно находиться внутри границ, проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные представители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное установление законодательных факторов»[36].
Иными словами, расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов и договоров (соглашений), установивших обязательства по выплате тех или иных сумм. Это вполне согласуется с современным российским бюджетным законодательством, в которое в рамках длящейся реформы бюджетного процесса было введено понятие расходных обязательств[37].
Расходное обязательство представляет собой обусловленную законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представляют собой бюджетные обязательства и, значит, непосредственно определяют расходы соответствующего бюджета[38].
Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета указывает на объем необходимых доходов. Дело в том, что доходы бюджета, как и расходы, «устанавливаются раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»[39]. P. Штурм отмечал, что в современной ему Франции «в законе о бюджете доходам посвящены два разных вида распоряжений: разрешение и исчисление», которое следует вслед за разрешением налогов и иных доходов[40]. Нынешнее законодательство как в Российской Федерации, так и за рубежом давно отказалось от ежегодного установления доходов бюджета. В России доходы взимаются и поступают на единый счет бюджета независимо от утверждения закона о бюджете во исполнение Налогового кодекса Российской Федерации, иных законов и нормативных правовых актов. Задачей закона (акта) о бюджете остается только расчет и прогнозирование поступлений в него на соответствующий финансовый год.
Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее, до составления проекта бюджета. Это означает, что закон о бюджете выступает как вторичный, или производный, закон, содержание которого определяется совокупностью уже принятых до его вступления в силу нормативных правовых актов. Более того, даже при отсутствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии с положениями постоянно действующего закона о финансах и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения[41].
Итак, повторим: закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового образования. На основании изложенного допустимо ввести еще одно определение бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования. Бюджет можно сравнить с потоком, который непрерывно течет, обновляя свое содержание, но остается при этом в одном русле. Такое понимание бюджета не противоречит законодательно утвержденному определению его как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (схема 1.2).
Зачем принимать бюджет в форме закона (акта представительного органа местного самоуправления), если он вторичен по отношению к другим законам? Ответ на этот вопрос следующий: бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта из-за его особой значимости для государственной жизни – для того чтобы цифровые установления финансового плана получили обязательную юридическую силу.
План-прогноз не может иметь обязательного характера, но с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления он обретает юридическую силу. «Хозяйственный план государства, государственная предварительная смета»[42] подкрепляется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива.
И.Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и расходы государства, определенные в законодательном порядке на конкретный период времени. Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или бюджетом[43].
М.И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и сделал бесспорный вывод о том, что бюджет – финансовый план государства – лишь после утверждения становится официальным бюджетом[44].
В мировой практике известны ситуации, когда бюджет утверждается высшим органом представительной власти, но не имеет силы закона. В частности, в Японии, несмотря на использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте процедуры утверждения обычного закона, после одобрения бюджета обеими палатами парламента он не промульгируется и не становится законом в формальном смысле этого слова[45]. Тем не менее процедура утверждения бюджета парламентом – необходимое условие, без которого бюджет не имеет юридической силы.
Итак, бюджет получает юридическую силу только после его утверждения в форме закона (обязательного для исполнения акта представительного органа власти) (схема 1.5).
Каково соотношение юридической силы закона о бюджете и иных законов? Конституционный Суд РФ разрешил данную проблему, указав, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы»[46].
§ 5. виды бюджетов
Бюджет имеет неразрывную связь с публично-правовым образованием. Будучи формой его финансовой деятельности, бюджет в идеальной ситуации предполагает отсутствие в публично-правовом образовании иных централизованных публичных фондов денежных средств.
Следует констатировать закономерность, которая выражается в непосредственной зависимости степени централизации публичных средств от стабильности центральной власти. В любом публично-правовом образовании, независимо от формы политического устройства и государственного управления, провозглашенных политических приоритетов, наличие порядка и стабильности во власти приводит к централизации публичных средств в едином бюджете. Ослабление власти, нестабильность в обществе неизбежно ведут к децентрализации публичных финансов, появлению, например, различных внебюджетных фондов с собственными источниками поступлений, дроблению бюджетной системы.
Этот факт свидетельствует о том, что бюджет выступает необходимым условием существования суверенного государства и (или) публично-правового образования, а также позволяет выделить разные виды бюджетов в зависимости от места, времени и иных конкретных обстоятельств (схема 1.6). В некоторых случаях бюджетом называют предмет, не являющийся таковым по определению (например, консолидированные бюджеты в Российской Федерации).
Прежде всего бюджеты подразделяются по территориальному признаку, в зависимости от соответствующего публично-правового образования: общегосударственные, центральные (федеральные), региональные, местные (муниципальные). В Российской Федерации, например, существуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и несколько видов местных бюджетов. В СССР был государственный бюджет. Государственный бюджет до настоящего времени существует в бюджетных системах, например, в Китайской Народной Республике.
Сегодня можно говорить о бюджетах наднациональных образований (Европейский Союз, Союзное государство Беларуси и России), которые еще не являются в полной мере государствами, но после появления самостоятельного бюджета получают один из его атрибутов. Наднациональные бюджеты также выделяются по территориальному признаку. В отличие от наднациональных образований, которые являются союзами государств, международные организации, как правительственные, так и неправительственные, всегда производны от государств и осуществляют финансовую деятельность на основании плана-сметы, который бюджетом в смысле, придаваемом ему бюджетным правом, именоваться не может.
Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Консолидированные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований также, по существу, не являются бюджетами, поскольку не составляются, не утверждаются и не исполняются. Они представляют собой отчет, объединяющий результаты исполнения бюджетов всех трех уровней.
Бюджетная система СССР включала на союзном уровне, помимо государственного бюджета СССР, союзный (центральный) бюджет, а на республиканском уровне – государственные бюджеты союзных республик и республиканские бюджеты. Здесь мы сталкиваемся с еще одной классификацией бюджетов одного и того же публично-правового образования – в зависимости от их направленности. В данном случае это бюджеты для централизованных мероприятий, или центральные (союзные, республиканские), и общие (государственные). Бюджеты, не относящиеся к центральным и общим, именуются территориальными.
По признаку цели внутри расходов бюджета выделяют, например, бюджет развития и текущий бюджет (бюджет текущих расходов). Бюджет развития – это часть бюджета, включающая ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность. Текущий бюджет – это часть расходов бюджета, предназначенная для текущего содержания и капитального ремонта, а также все иные расходы, не входящие в бюджет развития. Бюджет развития и текущий бюджет как часть расходов бюджета публично-правового образования не включают источники покрытия расходов, т. е. бюджетами в действительности не являются.
В бюджетной системе выделяются так называемые социальные бюджеты, обособленные от прочих организационно и по цели. В настоящее время в бюджетную систему Российской Федерации включены бюджеты государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования. В СССР существовал бюджет социального страхования (как часть государственного бюджета), функции которого соответствовали функциям современных государственных внебюджетных фондов.
На практике принято обозначать различные разделы бюджетных расходов, выделяемых по признаку цели, термином «бюджет». Встречается, например, такое словосочетание, как военный бюджет. На самом деле это понятие введено с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств[47] и указывает на то, что он является частью «государственного бюджета, предназначенной для военных расходов». Иными словами, военный бюджет как часть расходов не включает доходы, покрывающие эти расходы, а значит, бюджетом по сути не является[48]. Это же можно сказать о бюджетах образования, науки и т. д.
Различаются бюджеты по времени их составления и исполнения. В частности, речь идет о чрезвычайном и обыкновенном бюджетах. Существующий в мирное время обыкновенный бюджет в случае наступления чрезвычайной либо военной ситуации видоизменяется до такой степени, что становится в действительном смысле слова чрезвычайным, будучи направленным на одну цель – преодоление чрезвычайного положения либо оборону.
Примером чрезвычайных бюджетов в России могут служить бюджеты периода Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. В этот период в силу военной необходимости был особым образом организован бюджетный процесс, сводившийся к взаимодействию Совнаркома (правительства), который составлял бюджет, и Государственного комитета обороны (который утверждал бюджет). Такая процедура выстроилась с 1942 г. и длилась до победного 1945 г.
Сам бюджет преобразился таким образом, что все основные расходы были направлены на цели обороны и обеспечение армии, иные расходы существенно сократились. Доходная часть бюджета также изменилась. Появилось множество новых источников доходов, не используемых в обычное время. Это, например: остатки разнообразных фондов предприятий и организаций (премиальные, поощрительные), которые изымались в директивном порядке; мобилизуемые на добровольной и принудительной основе средства населения, размещенные в сберегательных кассах; валютные резервы и иные активы Госбанка СССР; средства от лотерей. Были введены новые налоги и сборы (сбор с владельцев велосипедов, владельцев скота, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, чрезвычайный военный налог и т. д.), повышены ставки действующих налогов (сельскохозяйственный, подоходный).
Наконец, существуют многолетние и однолетние, а также дробные бюджеты. Многолетние бюджеты, как следует из их названия, составляются более чем на один год, как правило, на три либо пять лет вперед. В то же время часть многолетнего бюджета, выходящая за пределы финансового года, имеет приблизительный характер из-за невозможности точного планирования на среднесрочную перспективу и подлежит дополнительной корректировке и утверждению накануне начала соответствующего года. Такие бюджеты еще называют скользящими[49], а бюджетный процесс, построенный на скользящем бюджете, сегодня считается наилучшей практикой. Дробные бюджеты утверждаются на срок меньше года (квартал, полгода, девять месяцев). Они существовали в недавнем прошлом в Российской Федерации, когда в силу различных обстоятельств бюджет утверждался только на один квартал. Однако данная практика была временной и быстро прекратилась[50].
Известны также бюджет-брутто (валовый) и бюджет-нетто (чистый), когда бюджеты классифицируют по способу формирования их расходов. Дело в том, что организация бюджетного процесса, мобилизация доходов требуют определенных расходов на содержание государственных (муниципальных) органов, организационных расходов. Бюджет-нетто представляет собой бюджет, очищенный от расходов на организацию бюджетного процесса, а бюджет-брутто – такой бюджет, расходы которого включают все без исключения ассигнования. Данная классификация не имеет практического значения, так как сегодня все бюджеты формируются по принципу брутто и содержат такой обязательный раздел, как расходы на государственное (муниципальное) управление.
На самом деле трудно выделить из бюджета часть, касающуюся непосредственно расходов на организацию бюджетного процесса, мобилизацию налогов, финансовый контроль. Расходы бюджета по любому разделу и главе включают расходы на содержание государственных (муниципальных) служащих и учреждений. В составе учреждений имеются финансовые и контрольные подразделения, специализированные подразделения, занятые мобилизацией и учетом разных видов доходов. Так как любой бюрократический аппарат стремится к неограниченному росту, его нужно контролировать, периодически оценивая его полезности с помощью различных соотношений, в том числе отношения бюджета-нетто к бюджету-брутто.
Таким образом, существуют различные виды бюджетов в зависимости от разных оснований их классификации (схема 1.7). Не все из них являются бюджетами в действительном смысле, иногда это группировка расходов (военный бюджет, бюджет развития), иногда – форма отчетности (консолидированный бюджет). Отличить действительные и условные бюджеты позволяет рассмотрение функций, которые бюджет выполняет.
