Борис Старцев
Хроники образовательной политики: 1991–2011
Глава IV
«Почему мы такие бедные?»
Назначение Владимира Филиппова министром общего и профессионального образования РФ в правительство Евгения Примакова, сформированное после августовского кризиса 1998 года, было воспринято профессиональной общественностью как знаковое событие. Крах образовательных реформ, предстоящее закручивание гаек, ликвидация вариативности в образовании – все эти обвинения «прилипли» к Владимиру Михайловичу задолго до того, как он успел сделать какие-либо заявления. Достаточно было известного факта: его кандидатура является компромиссной для профессионального сообщества.
Будучи ректором Российского университета дружбы народов, он, действительно, поддерживал хорошие отношения и с либералами Тихоновым и Кузьминовым, и с коммунистической фракцией в Госдуме, и с политиком – «охранителем» Виктором Садовничим, и с парламентариями правого толка. Его назначение, казалось бы, устраивало всех. Но первая полоса «Учительской газеты» с броским слоганом «Люсиновку взяли коммунисты» не оставляла сомнений по поводу того, кто конкретно стоит за спиной министра. «Кипевший возмущением разум ректорского корпуса внес кандидатуру крепкого ректора В. Филиппова в кабинет министров Е. Примакова как одного из стойких борцов с образовательно-политическим радикализмом», – написал позже Александр Адамский.
Сразу после назначения Филиппова заявление об уходе написал Александр Асмолов. В тот день, встретив Александра Григорьевича в здании министерства на Чистых прудах, я спросил: «Как вам новый министр?» Последовал грустный ответ: «Иду с ним прощаться».
Об этом прощании узнала вся страна – вечером того же дня Асмолов выступил сразу по нескольким центральным телеканалам, объяснив свой отказ работать с Филипповым «изменением политической ориентации правительства и невозможностью продолжать демократическую реформу школы». И хотя сам Филиппов искренне недоумевал – ведь Асмолов даже не поговорил с ним перед увольнением, – по-другому поступить Александр Григорьевич не мог. Журналисты тогда обсуждали между собой, что это было – эмоциональный порыв, личные амбиции, неготовность брать на себя ответственность, усталость от государственного безденежья или нечто другое. Но, искренне уважая Александра Григорьевича, мы сходились на том, что это был поступок порядочного человека, претендующего на роль не просто чиновника-исполнителя, пусть даже самого высокого ранга, но идеолога постсоветской школы. Приход во власть команды Евгения Примакова, от которой вполне обоснованно ждали реставрации советских порядков, не оставлял ему иного выбора.
Несколько месяцев спустя Асмолов объяснял ситуацию так: «Дело не в смене министра, а в отторжении программы развития образования, которое привело к смене персон. Сам Владимир Михайлович Филиппов – весьма грамотный человек. Но в историю человек приходит, чтобы реализовать те или иные программы либо противостоять им. Смену программ я почувствовал тогда, когда под влиянием Думы стало формироваться правительство, которое по отношению к идеологии будет жить по формуле «чего изволите?» А это – голос большинства. И здесь начинаются ужасы демократии – пусть меня услышат и возрадуются мои коммунистические «друзья». Демократия – это когда можно «закричать» человека большинством голосов, а большинство воспитано в ситуации национализированного сознания. Именно демократы «закричали» Сократа. В образовании сегодня может произойти временный реванш программы, за которой стоит идеология национализации сознания».
«Так можно разрушить всю систему образования»
В год экономического кризиса в системе образования были установлены два рекорда. Первый рекорд – абсолютный – по числу принятых в вузы за всю историю России, при этом не произошло снижения бюджетного набора. И это несмотря на исходящие из правительства предложения сэкономить на высшем образовании, сократив количество вузов и ограничив бюджетный набор. Второй – относительный – по недофинансированию образования. Как заявил Филиппов в октябре 1998 года, система недополучила 35 % положенных средств.
С приходом Евгения Примакова состав кабинета министров был значительно обновлен, и главной задачей было объявлено решение социальных проблем. «Позор, когда учителя и врачи не получают денег месяцами», – заявлял премьер на очередном заседании правительства. Была сделана попытка погасить долги по зарплате бюджетникам, не дожидаясь нового года, направив на это более 40 % текущих доходов и потребовав адекватных мер от регионов. Но и это не спасало: как сообщил Филиппов на заседании правительства, учителя почти 60 % школ намерены продлить зимние каникулы и не выйти на работу 11 января. О том, что происходило в школах в условиях безденежья, рассказывали воистину ужасающие истории. О том, что все школы Набережных Челнов – родины «КамАЗов», получили по «КамАЗу» в результате взаимозачетов, продали их, а из вырученных средств учителям выдали зарплату. О том, что в одном из районов Пермского края, где учителя подали в суд на местную администрацию за невыплату зарплаты, явившиеся судебные приставы произвели опись школьного имущества, средства от продажи которого на аукционе должны были пойти на погашение долгов по зарплате. И т. д. и т. п.
В январе 1999 года состоялась Всероссийская акция протеста учителей, захватившая даже относительно благополучные регионы (Самарскую область, Краснодарский край); пикет прошел в Москве у здания Совета Федерации. По подсчетам профсоюзных активистов, к акции в 74 субъектах Федерации подключилось в общей сложности около полумиллиона педагогов, по подсчетам министерства – около 20 тысяч. При том что, по заверениям Филиппова, все федеральные долги за 1998 год были полностью возвращены к 31 декабря за счет средств резервного фонда, остались долги за 1997 год и долги региональных властей. С учителями на тот момент расплатились лишь 10 % регионов. Филиппов честно заявлял, что «возникшая акция протеста – явление закономерное, а требования учителей вполне законны». С 1 апреля 1999 года всем работникам бюджетной сферы было обещано 50-процентное повышение зарплаты.
Впрочем, свои обещания по выплате задолженностей правительство выполняло лишь частично. «Наверное, виноваты в этом губернаторы, – заявлял Иван Мельников, – но на то и существует правительство, чтобы разобраться и предпринять эффективные шаги в этом направлении». Впрочем, были использованы и другие возможности назначения виноватых.
11 декабря 1998 года Примаков исключил из скандального постановления № 600, подписанного его незадачливым предшественником, все пункты, касающиеся образования. Филиппов обвинил его авторов ни много ни мало в попытке разрушить систему образования: «Действительно, необходима программа экономии бюджетных средств, этого никто не отрицает. Но важна технология принятия решения. Одно дело, когда программа экономии вызревает, вырабатывается внутри образовательного сообщества, затем выносится на обсуждение и с учетом разных мнений принимается. И совсем другое дело, когда решение вырабатывается в верхах, а затем директивно доводится до исполнителей – так можно разрушить всю систему образования. Постановление № 600 – нагляднейшее выражение второго пути принятия решения… Был выбран худший из путей формирования программы экономии – она вызвала гнев педагогического сообщества».
Первоочередной реформой, о необходимости которой Филиппов однозначно заявил вскоре после своего назначения, должен был стать переход российской школы на двенадцатилетку. На фоне недофинансирования и огромного количества других нерешенных проблем это выглядело, как минимум, кощунственно. В окружении Филиппова этот вопрос тоже вызывал сомнения. Было мнение, что, дескать, затея полезная, но не время пока, а было и другое – что переход на двенадцатилетку возможен только после проведения всеобъемлющей школьной реформы. Один из идеологов последующих филипповских реформ – директор московской школы № 1060 Анатолий Пинский сравнивал увеличение сроков школьного обучения с удлинением срока содержания в тюрьме. И тут же, впрочем, пояснял, что если бы школа была иной, чем сегодня, то двенадцатилетка была уместна, и в качестве сравнения приводил увеличение сроков отдыха на Кипре.
Филиппов называл целый ряд причин, по которым нельзя затягивать переход на двенадцатилетку. Во-первых, это вопрос признания за рубежом российских школьных аттестатов, да и вообще зарубежный опыт, где преобладающей практикой является именно 12-летнее образование. Во-вторых, чрезмерная учебная нагрузка и, как следствие, ухудшение здоровья школьников. Результаты многочисленных исследований, всевозможные пугающие цифры, характеризующие ситуацию со здоровьем детей, еще в начале 1990-х стали дежурными страшилками. В-третьих, школа могла бы в течение еще одного года выполнять функции «камеры хранения», способствуя снижению социальной напряженности.
Директор Центра образовательной политики ГУ ВШЭ Татьяна Клячко добавляла к уже известным доводам аргументы экономического плана. В 1998 году Россия заняла 53-е место по так называемому индексу образовательного потенциала населения, куда входят количество лет обучения, ВВП на душу населения и процент расходов на образование в бюджете страны. Если увеличить срок обучения, наш индекс вырастет, и страна станет более привлекательной для инвестиций. Впрочем, сама же Татьяна Львовна привела и контраргумент: смогут ли родители содержать своих детей еще один год?
Для многих структур – прежде всего, для самого Минобразования и Российской академии образования – переход на двенадцатилетку означал дополнительные бюджетные ассигнования. Для учителей это также решало проблему предстоящего сокращения объемов работ в связи с ухудшающейся демографической ситуацией. Экс-министр образования Эдуард Днепров вполне резонно заявил: «Без глубокой проработки содержания двенадцатилетка окажется малоэффективной. Вариант ее структуры, предложенный Российской академией образования, – это консервация, а не развитие. Впрочем, революционные потрясения школе тоже не нужны».
«Это единственный в столетии исторический шанс для России серьезно изменить образование, – утверждал Владимир Филиппов. – Демографическая ситуация такова, что переход в ближайшие годы на двенадцатилетку не потребует значительных средств. К тому же это решит проблему занятости молодежи. У любого выпускника появится возможность поступить в вуз. Могу успокоить родителей – без решения вопроса о призыве в армию никаких двенадцатилеток не будет. Перехода на 12-летнее образование стоит ждать не раньше 2001 года, а первые выпускники реформированной школы появятся в идеале в 2010 году».
Вопрос о двенадцатилетке обсуждался на коллегии Минобразования, после которой появилось множество публикаций в прессе. Филиппов даже издал приказ «О мероприятиях по переходу на двенадцатилетний срок обучения», хотя никаких конкретных решений принято не было: проблема всего лишь выносилась на общественное обсуждение.
Закрыто на учет?
Несмотря на то что с приходом Евгения Примакова ситуацию в стране как нельзя лучше характеризовала фраза экс-министра финансов Александра Лившица «магазин либеральных реформ закрыт на учет», новый министр образования, похоже, не собирался ограничивать свою деятельность мерами социального характера. В одном из первых интервью в «Известиях» Филиппов вдруг заявил, что намерен проводить реформу образования. На вопрос газеты «Коммерсант»: «Теперь реформы прекратятся?» – Филиппов отвечал: «Концепция и стратегия реформы образования может быть той же, просто ее надо широко обсудить».
В отличие от Тихонова Владимир Михайлович много говорил о необходимости найти компромисс, прекратить конфронтацию, организовать обсуждение ситуации в системе образования и добиться единого подхода к решению проблемы со стороны исполнительной власти, законодателей и общественности. В противном случае, действительно, любые проекты реформы будут «вынесены», как это происходило на недавних съездах Российского союза ректоров. Идеальной моделью Филиппов назвал систему государственно-общественного контроля за системой образования.
Министр вполне обоснованно заявил, что во вверенной ему системе образования «нет системы». От него, действительно, ждали формирования единой образовательной политики, фактическое отсутствие которой в последние годы привело к избыточной регионализации. «Последние три года мы собираемся с надеждой обрести в лице министерства надежного союзника в решении проблем образования, – заявил на первой коллегии Минобразования председатель Комитета по образованию Воронежской области Станислав Рогачев. – Однако частая смена министров меняет и структуру ведомства. В результате нет общефедеральных подходов к решению главных проблем развития образования в стране, отсутствует согласованная с регионами образовательная политика».
Как выяснилось, министру – профессиональному математику – не чужды проблемы экономики образования. Еще в 1993 году он написал монографию «Практический опыт организации и функционирования вузов в рыночной экономике», и, как он сам уверял, многие нынешние новшества в системе образования тогда удалось предугадать, проанализировать и ввести в повсеместную практику. РУДН одним из первых вузов России перешел на двухуровневую систему подготовки кадров «бакалавр плюс магистр» прежде всего благодаря большому количеству зарубежных студентов.
Филиппов заявил, что большинство идей, предложенных его предшественником на посту министра, имеет смысл, и, более того, признал необходимость организационно-экономических мер в системе образования. Прежде всего, Филиппов говорил о распределении полномочий между регионами и федеральным центром, между его министерством и ведомствами: «Бастуют студенты – министерство виновато, хотя вуз профильный. Рушатся школы – опять министерство, хотя это проблема местного бюджета». Министр заявил о необходимости добиться прозрачности финансирования образования: «Деньги идут по двум каналам – федеральному и местному. Никто толком не знает, за что и сколько надо платить. Центр посылает трансферты, а они теряются незнамо где. Необходимо разработать механизмы, которые стимулировали бы вузы самостоятельно зарабатывать деньги. Для этого нужны законодательные меры. А пока существует проект закона, согласно которому государство, которое уже три года не выделяет ни копейки на практику, компьютеры, общежития, библиотеки и т. д., собирается забрать у вузов все доходы от аренды помещений. Проект нового Налогового кодекса отменяет последние льготы для системы образования».
Для многих представителей либерального крыла профессионального сообщества полной неожиданностью стали оптимистические высказывания Филиппова об идее многоучредительства вузов в его наиболее радикальной форме, несмотря на то что руководство Российского союза ректоров считало его скрытой формой приватизации: «Один из вариантов – оставить контрольный пакет государству, а 49 % разделить между кем угодно. Второй подход: когда 50 % получает федеральный центр и 50 % – местная власть. Эта идея, конечно, встречает сопротивление у ректоров. Это понятно: когда человек держит 49 % акций и он не из мира науки, не ученый, он может ректора заставить сделать все что угодно – перепрофилировать часть здания, закрыть факультеты, отдать площади под торговлю. Но, с другой стороны, зачем перекрывать источник дополнительных доходов? Я думаю, к концу этого учебного года примем какое-то решение».
В СМИ Филиппов критиковал преимущественно непопулярные антисоциальные меры, предложенные постановлением № 600 и отмененные Евгением Примаковым: сокращение размера стипендий, отмену доплат за классное руководство, изменение среднего соотношения преподавателей и студентов вузов – от 8:1 к 10:1. «Это неизбежно влечет за собой сокращение 25 % преподавателей. В нынешних условиях кто их возьмет на работу? Никто». Но министр сам вынужден был готовить новую программу экономии бюджетных средств, которая, по его собственному признанию, «по некоторым параметрам недалеко уйдет от постановления № 600». Но сделать упор он обещал на экономических новациях: дать возможность учебным заведениям самим зарабатывать средства, «чтобы образовательное сообщество само нашло резервы для сокращения доли государства в его финансовых делах».
Самое удивительное, что широкая общественность, включая журналистов, почти не слышала или не хотела слышать те его слова, которые касались проведения реформ. На коллегии министерства в марте 1999 года вице-премьер Валентина Матвиенко заявила, что в СМИ регулярно появляются материалы, обвиняющие руководство министерства в консерватизме, уходе от курса реформ, что на самом деле не соответствует действительности. Возможно, причиной этому были или своеобразный пиар тогдашней пресс-службы Минобразования, или практически полное отсутствие выступлений в прессе представителей общественности в поддержку реформ. Было и ощущение некоей безысходности: продолжающаяся депрессия после августовского кризиса, нищенские зарплаты в системе образования, да и те не выплачиваемые в срок, все чаще болеющий президент страны, «работающий с документами» в Барвихе, и словно сошедшие с трибуны Мавзолея Евгений Примаков и его первый заместитель Юрий Маслюков на экране телевизора.
Дежа вю
В начале февраля 1999 года Владимир Филиппов провел в Тюмени всероссийский семинар-совещание, посвященный вопросам экономики образования. Местом совещания была выбрана именно Тюменская область, поскольку здесь региональные власти уже в те времена проводили весьма успешные экономические преобразования в системе образования. В работе семинара приняли участие около 300 человек, включая ректоров, директоров школ, учреждений НПО-СПО, руководителей региональных органов управления образованием и практически все высшее руководство федерального министерства.
Тема совещания была вполне созвучна отвергнутой концепции Тихонова – Асмолова: «Структурно-функциональные и организационно-экономические инновации в системе образования». С учетом того что рекомендации этого совещания должны были заложить основы образовательной политики правительства Евгения Примакова, социальные приоритеты было решено оставить за скобками. Филиппов, открывая совещание, перефразировал его тему так: «Если мы такие умные, то почему мы такие бедные?» Возникало ощущение дежа вю: казалось бы, ровно об этом говорили Асмолов, Тихонов и Кузьминов всего лишь полтора года назад.
Общую ситуацию в образовании министр обрисовал мрачными красками: нет федеральной программы развития образования, к закону об образовании нужна масса поправок, углубляется отставание от развитых стран даже по преподаванию предметов естественно-математического цикла, незначительное увеличение бюджетных расходов на образование «съедено» дефолтом. «Участники совещания поставили перед собой три задачи: разобраться с тем, как поступают, распределяются и используются бюджетные средства, изыскать внутренние резервы системы образования и определить возможности расширения внебюджетных инвестиций», – написала газета «Первое сентября». Тюменское совещание стало знаковым для самого Филиппова – с тех пор именно факт его проведения Владимир Михайлович всегда приводит в ответ на обвинения в былом консерватизме. И, действительно, не только тематика, но и весьма конструктивный тон мероприятия наводили на мысль, что предложенная год назад организационно-экономическая реформа образования не просто будет делаться, а и впрямь «делается уже».
Естественно, на совещании обсуждались пути совершенствования бюджетного финансирования школы. Вопрос рассматривался в том же ключе, что и в «асмоловской» концепции: нужно создать такой механизм, при котором средства, выделенные федеральным центром региону на образование, можно только на образование и потратить. Об этом еще при Тихонове замминистра Елена Чепурных говорила в интервью «Учительской газете»: «Наличные деньги не должны, на мой взгляд, попадать в школы. Я не верю в то, что в стране нет денег. Другое дело, что они растворяются, исчезают по дороге в школу. Вначале идут в центр, потом возвращаются в регионы и теряются. Поэтому министерство предлагает сделать трансферты «окрашенными» и школьные бюджеты – прозрачными».
О своих схемах финансирования школ на совещании докладывали представители трех областей: Новгородской, Самарской и Тюменской.
Руководитель новгородского образования Владимир Аверкин (один из региональных министров-«долгожителей», занимавший свой пост почти двадцать лет) рассказал, что средства на оплату часов федерального компонента базисного учебного плана, выделяемые из федерального бюджета, через казначейство поступают на расчетный счет образовательного учреждения. Финансирование регионального компонента, приобретения учебников и переподготовки учителей осуществляется из средств субъекта Федерации, а школьного компонента, текущего содержания учреждений и коммунальных расходов – из муниципального бюджета. Особенностью такого подхода является то, что региональный орган управления образованием выступает в качестве «держателя лимитов»: он аккумулирует тарификационные ведомости муниципальных образований, проверяет их на предмет обоснованности штатных расписаний и дает разнарядку в центр.
О самарской модели участникам совещания рассказал Ефим Коган – самый яркий региональный министр-реформатор тех лет. В Самарской области все средства на систему образования, включая зарплату и коммунальные расходы, консолидируются в региональном бюджете, а самое главное – введено нормативно-подушевое финансирование, необходимость которого была записана еще в законе «Об образовании» 1992 года. Впрочем, это был лишь прообраз нормативно-подушевого финансирования в его нынешнем понимании. (В самом начале 2000 года, побывав в Самарской области, в одном из муниципальных отделов образования я попросил назвать точные размеры нормативов, и мне показали список, где у всех школ нормативы были разными, а методика их расчета была, похоже, совершенно произвольной.) Но даже при таком подходе оставался в прошлом такой недостаток постатейного финансирования, как «выбивание» дополнительных ассигнований и искусственное раздувание штатных расписаний. В Самаре впервые была сделана попытка изменить мышление директоров школ: они поневоле задумывались об оптимизации расходования ресурсов.
Еще одна модель – тюменская – была основана на децентрализации: хорошо отлаженная система субвенций и дотаций муниципалитетам позволяет решать и проблему зарплаты, и проблему текущего содержания учреждений на уровне местного бюджета. Централизованные бухгалтерии при РСШО уже в те времена были ликвидированы, а сами РСШО преобразовали в государственные территориальные инспекции, подчиненные областному департаменту, каждой школе открыли расчетный счет (позже это станет основой для более радикальной экономической реформы в образовании региона, которую проведет новый губернатор Сергей Собянин). Школа, таким образом, становится полноправным субъектом хозяйственной деятельности, а административные методы в управлении сменяются экономическими.
И хотя все эти модели реализовывались без оглядки на некоторые федеральные законы, да и Самарская и Тюменская области – регионы-доноры, все равно оставался вопрос: готовы ли другие губернаторы обеспечить достаточное финансирование образования при переходе на новые схемы?
Тюменское совещание прошло незамеченным для СМИ. Но именно оно стало предвестником масштабной образовательной реформы, обсуждение которой начнется в 2000 году. Впрочем, были и другие разрозненные факты, свидетельствовавшие о грядущих переменах.
Никто не придал особого значения некоторым изменениям правил приема в вузы в 1999 году: Филиппов жестко потребовал от ректоров выполнения уже утвержденных норм. В частности, было запрещено засчитывать в качестве вступительных экзамены, сданные по окончании подготовительных курсов (эта норма была введена еще при Кинелеве, но не выполнялась). При этом было разрешено проводить региональные олимпиады при условии, чтобы в них участвовали не только слушатели подготовительных курсов, но и любые старшеклассники. Вузам разрешили зачислять в обход вступительных экзаменов не более 10 % участников олимпиады и потребовали обеспечить массовость подобных мероприятий. «А то ситуация сложилась просто неприличная: к началу вступительных экзаменов мест для «людей со стороны» уже не оставалось», – недоумевал Филиппов.
Начались обсуждения возможностей масштабного перехода к единому тестированию выпускников школ и абитуриентов вузов – Филиппов заявил о планах министерства на этот счет в интервью «Комсомольской правде» в ноябре 1999 года. Шкала отметок предполагала 100 баллов и даже больше, а результаты теста школьник мог послать в 3–5 вузов. За основу предполагалось взять систему федерального централизованного тестирования, результаты которого охотно засчитывали многие вузы, – в 1999 году через него прошли 350 тысяч человек. Примечательно, что уже тогда Филиппов говорил об идее государственных именных финансовых обязательств – ГИФО, не называя, впрочем, сам этот термин: «Как рассчитывает министерство, тестирование не лишит возможности администрации вузов отбирать для себя студентов. Самый лучший набор будет у того вуза, который получит больше заявок. У них будут лучшие студенты и, понятно, лучшее финансирование из бюджета. Вузы похуже получат средних студентов. Им придется подтягиваться, повышать уровень преподавания, чтобы получить более сильных ребят. Возникнет конкуренция между вузами».