Андрей Владимирович Мозолин
Разработка концепции информационной политики муниципалитета
Введение
Эффективная и стабильная работа местных органов власти во многом зависит от того, насколько качественно будет выстроена публичная, информационная политика муниципалитета. Тем не менее, результаты наших исследований, обсуждения, проходившие в рамках профильных конференций и «круглых столов», свидетельствуют о том, что эта задача решается лишь частично.
Основные причины кроются в том, что за последние годы так и не был выработан системный, комплексный взгляд на информационную политику органов власти и, соответственно, на методы, технологии, формы ее реализации. В свою очередь, это привело и к фактическому отсутствию нормативно-правовой базы, регламентирующих документов, финансовой основы и т.п.
Предлагаемый Вашему вниманию проект как раз и направлен на решение этих проблем. Основная цель издания состоит в том, чтобы дать в руки руководителей и сотрудников муниципалитетов конкретные инструменты для управления информационной политикой своей территории.
В частности, представленный ниже текст освещает вопросы, связанные с подготовкой и утверждением следующих документов:
1. Концепция информационной политики администрации городского округа;
2. Регламент обеспечения реализации информационной политики;
3. Алгоритмы разработки и согласования данных документов.
Информационная политика органов власти: основные подходы
Структура и содержание информационной политики органа власти
На сегодняшний день существует несколько определений «информационной политики». Все они достаточно интересны и в той или иной степени отражают суть понятия и представления своих авторов о данной сфере. В нашей работе, чтобы избежать разночтений, мы использовали следующую трактовку: информационная политика – это ряд целенаправленных действий, связанных с внедрением определенных информационных положений в сознание различных социальных групп и позволяющих сформировать и защитить положительный образ конкретного органа власти в целом, а также его руководства, и, в первую очередь, высшего руководящего лица.
Такое определение позволяет сформулировать структурно-функциональную модель информационной политики (см. Схему.). На наш взгляд, она включает несколько взаимосвязанных элементов, основным из которых является идеологический блок (или миссия) организации, выступающий содержательной базой для осуществления любой информационной деятельности. Следом за этим блоком, вырабатывающийся на стратегическом уровне управления, идет адаптация и постановка конкретных задач для различных целевых групп, являющихся объектами информационного воздействия.
Поскольку основная цель, которая ставится при формировании информационной политики, состоит в обеспечении эффективности управления, то, исходя из этого, отбор целевых групп строится на основе их влияния на достижения данной цели.
После постановки задач для различных целевых групп, информационная политика предусматривает определение форм контактов (и каналов коммуникации), которые позволили бы осуществить донесение необходимых сообщений до каждой из этих групп, а также адекватных методов воздействия.
Заключительным элементом является контрольно-координационная функция, основная задача которой состоит в распределении объемов внимания к каждой группе и оценки эффективности применяемых методов воздействия.
Такая модель позволяет выделить несколько функциональных и содержательных блоков, которые требуют достаточно жесткую регламентацию.
На уровне идеологического блока речь идет о четком оформлении, с одной стороны, ценностей, на основе которых строит свою работу орган власти (при этом речь может идти не столько об идеологии, сколько о том, какими чертами, имиджем должна обладать власть), а с другой – как эти ценности должны быть адаптированы к специфике различных целевых групп.
Следующие блоки фиксируют специфику тех видов деятельности, которые направлены на оформление и распространение этих ценностей (имиджевых характеристик) до различных целевых групп. При этом можно выделить отдельные функции, которые необходимы для реализации информационной политики. К их числу относятся «планирование», «производство сообщений», «распространение», «анализ эффективности», координация и контроль».
В самом общем виде систему реализации информационной политики можно рассматривать в виде повторяющихся циклов выполнения данных видов деятельности (см. Схему.).
Таковы были наши исходные представления об информационной политике органа власти, опираясь на которые мы проводили исследования и разрабатывали документы.
Результаты опросов о содержании и задачах информационной политики органов власти1
Подходы к определению
В первом блоке вопросов нам было необходимо выяснить, насколько совпадает наше представление об информационной политике органа власти с мнением экспертов. В связи с этим, предложив им свое определение, мы попросили участников опроса, если это необходимо, дополнить его. В итоге мы получили следующие результаты.
Сразу отметим, что большинство экспертов (57%) согласились с нашей точкой зрения (см. диаграмму). По мнению 43% данное определение отражает существующее положение дел лишь частично.
Эксперты предложили такие дополнения:
«Информационная политика – это комплекс мероприятий, призванный формировать у общественности желаемое представление о деятельности власти, о ее текущих и перспективных задачах, наиболее острых проблемах региона. Условиями достижения этого являются системность, постоянство и динамичный, изменяющийся в зависимости от условий, характер информационной деятельности.»
«Информационная политика-это ряд мероприятий, направленных на формирование имиджа территории, для позитивного социально-экономического развития района и привлечения инвестиций.»
«Возможность получить положительную ответную реакцию (действие) со стороны учителей района, каждого гражданина.»
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЙ
«Повествование (разъяснение) о направлениях деятельности органов власти.»
«А также получение информации от различных социальных групп о деятельности органа власти, и выстраивание на этой основе дальнейших действий».
«Информационная политика должна также включать так называемую «обратную связь» – получение информации от общественности и ее дальнейший анализ.»
«Информационная политика – комплекс политических, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий, направленных на обеспечение органами власти информационного взаимодействия во всех сферах жизнедеятельности общества и государства».
«Без слов «а также его руководства, и, в первую очередь, высшего руководящего лица».
Задачи информационной политики
Перейдем к рассмотрению основных задач, которые должна решать информационная политика. Мы задали экспертам два вопроса, в которых, с одной стороны, фиксировались те проблемы, которые стоят сегодня перед муниципалитетами в информационной сфере, а с другой – формулировались основные направления деятельности информационных служб.
Отчасти они совпали с нашими гипотезами. Как можно заметить (см. диаграмму), основное внимание руководители и сотрудники муниципалитетов уделяют решению оперативных задач – сохранению социально-экономической и политической стабильности, а также формированию имиджа своей территории. В свете тех проблем, с которыми сегодня сталкиваются местные органы власти, такой результат вполне закономерен.
В связи с этим, логичным является и список тех задач, которые эксперты ставят перед структурой, которая должна отвечать за формирование и управление информационной политикой.
Первое место здесь делят «информирование целевых групп о деятельности органа власти» и «формирование и поддержка положительного имиджа органа власти» – по 67,4% (см. диаграмму).
Отдельно отметим, что большое внимание эксперты уделили и аналитическим задачам. Об этом свидетельствует включение в список «анализ полученной информации», а также «сбор информации о состоянии целевых групп».
На наш взгляд, это свидетельствует о серьезной нехватки информации о состоянии общественного мнения и механизмов его постоянного мониторинга.
Содержательная основа информационной политики
Ранее уже говорилось, что основу информационной политики определяет ее «идеологический» блок, т.е. та система ценностей (и \ или имиджевых характеристик), которая в адаптированном виде пропагандируется в целевых группах.
В рамках данного исследования мы не ставили задачу выяснить мнения экспертов относительно содержания этого блока. Основная причина состоит в том, что по нашему глубокому убеждению эта система должна быть сформулирована на федеральном уровне. Это позволит создать единую основу и для регионального (в т.ч. и муниципального) позиционирования, и для формирования единого ценностного пространства в стране.
Хотелось бы отметить, эта позиция в какой-то мере разделяется нашими экспертами. Поэтому неслучайно, что позиция, связанная с представлением системы ценностей информационной политики муниципалитета «в виде сформулированных государственных приоритетов» заняла второе место (см. диаграмму).
Тем не менее, сложно не согласиться и с другими мнениями участников исследования. Для решения сегодняшних проблем, определения действий в информационной сфере хотя бы в среднесрочной перспективе, эта система должна войти полноправным элементом стратегического плана развития муниципалитета.
Базовые документы органа власти, связанные с формированием информационной политики
Концепция информационной политики администрации городского округа: возможная структура
Подготовка разделов «Концепции информационной политики администрации городского округа»
Обоснование необходимости принятия Концепции информационной политики
Несмотря на то, что данный раздел не является обязательным для Концепции, мы, тем не менее, ввели его в структуру документа. Причины достаточно просты. За последние двадцать лет в органах государственного и муниципального управления уже сложилась практика взаимодействия со СМИ, некоммерческими организациями, представителями бизнеса и т.д. Разработаны отдельные положения по профильным отделам и должностные инструкции для соответствующих специалистов. Тем не менее, как показали исследования Центра «Аналитик», опросы, проводившиеся нашими коллегами, различные дискуссии, системного представления о деятельности в информационной сфере пока не сложилось.
В связи с этим, требуется по возможности четкая формулировка причин, которые побудили руководство конкретного органа власти определить свое видение направлений и содержания взаимодействия с различными группами общественности.
В ходе общения с руководителями и сотрудниками органов власти, мы попробовали сформулировать основные позиции в этой сфере. Условно эти позиции можно разделить на две группы:
1. Требования федерального законодательства
Здесь главным образом речь идет о тех нормативных актах, которые содержат в себе «информационные» аспекты.
1.1. В первую очередь, это относится к Указу Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Указ вводит такой показатель как «удовлетворенность населения информационной открытостью» деятельности органов местного самоуправления. Естественно, что в рамках его исполнения необходима не только внутренняя для муниципалитета нормативная база осуществления этой оценки, но и основания для реализации деятельности местного самоуправления по информированию населения, формирования позитивного отношения к своей работе и т.п.
1.2. Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» определяет муниципалитеты как субъекты публичной власти, вовлеченные во взаимодействие с различными группами общественности. В связи с этим, необходимы некие единые принципы, на основе которых будут осуществляться эти процессы. Это позволит сделать взаимодействие не только «прозрачным», но и равным для всех его участников.
2. Муниципальные потребности
В этом случае, как правило, выделялись вопросы, связанные с непосредственной деятельностью муниципалитета, связанной как с решением вопросов в информационной сфере, так и в других (экономической, градостроительной и т.п.).
2.1. Единое представление целей и задач информационной политики позволит оптимизировать деятельность органа власти в этой сфере. В свою очередь, это ведет к оперативному реагированию на внешние воздействия, кризисные и конфликтные ситуации.
2.2. Потребность в управлении информационной политикой отражает заинтересованность органа местного самоуправления в эффективном осуществлении реализации стратегического плана развития территории. Без знания потребностей населения, без подготовки общественного мнения, решение стратегических задач территории носит проблематичный характер.
В итоге, в данный раздел Концепции мы включили следующие формулировки:
«В настоящее время все большее значение приобретает собственная информационная активность органов местного самоуправления и умение своевременно реагировать на внешние информационные воздействия. Являясь публичным органом власти, муниципалитеты вовлечены в процесс взаимодействия со СМИ, общественными организациями, представителями бизнес сообщества, работниками бюджетной сферы и другими группами.
Единая информационная политика муниципалитета позволяет организовать оперативный сбор, обработку и передачу информации; проводить анализ получаемой информации с целью подготовки возможных рекомендаций по выработке стратегии взаимодействия с различными общественными группами; оперативно реагировать на возникающие кризисные ситуации; формировать информационную среду городского округа.
Перечнем показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", вводится такой показатель как «удовлетворенность населения информационной открытостью» деятельности органов местного самоуправления. Качественное информационное освещение деятельности органов местного самоуправления городского округа «Н-ск» и формирование положительного отношения населения к ним невозможны без определения стратегии и приоритетов информационной политики.
Концепция информационной политики администрации городского округа «Н-ск» (далее – Концепция) представляет собой совокупность целей, отражающих интересы исполнительной власти города в информационной сфере, стратегических направлений их достижения, задач по их реализации.»
Правовая основа Концепции
Выше мы уже коснулись некоторых правовых аспектов, связанных с разработкой Концепции. Тем не менее, хотелось бы более детально остановиться на этом вопросе.
Как уже говорилось, сегодня ни на федеральном, ни на местных уровнях власти, за редким исключением, нет документов, прямо регламентирующих деятельность в сфере информационной политике. Однако существует ряд законов и постановлений, которые тем или иным образом касаются этих вопросов.
Наш предварительный анализ позволил сгруппировать эти нормативные акты в несколько категорий учетом тех субъектов, которые в большей или меньшей степени участвуют в информационном взаимодействии с органами власти.
1. Регулирующие деятельность в сфере рекламы и массовых коммуникаций.
Федеральные Законы
«О средствах массовой информации» и «О рекламе»
2. Регулирующие деятельность общественных, национальных, религиозных и других неправительственных, некоммерческих организаций.
Федеральные Законы
«Об общественных объединениях»
3. Регулирующие деятельность органов власти в сфере информатизации.
Федеральные Законы
«Об информации, информационных технологиях и защите информации»,
Указы Президента РФ
от 31.12.1993 № 2334 "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию";
РФ от 20.01.1994 № 170 "Об основах государственной политики в сфере информатизации";
от 01.07.1994 № 1390 "О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации;
Федеральной целевой программой "Электронная Россия на 2002-2010 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.01. 2002 № 65;
4. Прямо или косвенно регулирующие информационную деятельность муниципальной власти.
Федеральные Законы
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»;
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
Указы Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"
Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 № Пр-1895;
Добавим, что основой этой базы выступают соответствующие статьи Конституции Российской Федерации и Гражданского Кодекса.
В ходе подготовки Концепции, мы остановились на следующих регулирующих документах:
«Концепция разработана с учетом положений Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации", федеральных законов от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", постановления Правительства Российской Федерации "О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)", Устава городского округа «Н-ск».»
Принципы информационной политики
Поскольку любая концепция представляет собой некий генеральный замысел, комплекс взглядов, связанных между собою, а также систему путей решения выбранной задачи, то всегда существует необходимость сформулировать основные принципы, на которых она будет базироваться.
При разработке этого раздела нашей Концепции мы исходили из следующих соображений.
Как уже отмечалось, в основании информационной политики лежат определенные ценности, опираясь на которые будет осуществляться взаимодействие с различными контактными аудиториями. Применительно к специфике деятельности органов власти эти ценности определяются статьями Конституции Российской Федерации.
Ниже приведены выдержки из некоторых статей Конституции, на которые мы опирались в нашей работе и которые, в обобщенном виде вошли в итоговый шаблон.
«Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. (Ст. 1.)»
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. (Ст. 2.)»
«Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. (Ст. 7.)»
«Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. (Ст. 19.)»
«Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. (Ст. 24.)»
«Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. (Ст. 29)»
Помимо конституционных позиций, нам было необходимо сформулировать «технологические» принципы реализации информационной политики. Здесь речь идет о том, что
1. Любое обсуждение деятельности органов власти должно носить открытый характер. Это предполагает не только прозрачность работы муниципалитета, но и возможность участия в обсуждении любых заинтересованных участников.
2. Поскольку информационная политика направлена на решение не только оперативных, но и стратегических задач, охватывает различные группы населения, то она не может носить разовый, хаотичный характер. Как раз задача Концепции в том и состоит, чтобы построить относительно стабильную, комплексную систему взаимодействия между властью и населением.
На наш взгляд, обе эти позиции могут быть отражены в таких принципах, как «открытость» и «комплексность».
Исходя из сказанного, в рамках нашей Концепции, мы остановились на следующих принципах, которые, как нам кажется, достаточно полно отражают озвученные позиции.
«Информационная политика администрации ГО «Н-ск» базируется на следующих принципах:
Приоритетности прав человека и гражданин – признание, соблюдение, защита прав человека и гражданина в информационной сфере.
Законности – обеспечение законных прав на информацию всех субъектов информационного воздействия и их равной ответственности перед законом.
Открытости – все основные мероприятия информационной политики открыто обсуждаются обществом;
Равенства интересов – в равной степени учитываются интересы всех участников информационной деятельности вне зависимости от их положения в обществе, формы собственности;
Социальной ориентации – основные мероприятия информационной политики направляются на обеспечение социальных интересов всех жителей городского округа;
Комплексности – деятельность по реализации информационной политики представляет собой использование всей совокупности личных средств и форм работы, позволяющих информировать жителей городского округа в различных сферах общественной жизни.»
