Алексей Валерьевич Шидловский
Введение в Избирательное право и Право референдума
Глава 3. Правовой статус аппарата и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
§ 1. Функции и структура аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Определения и статуса аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в федеральном конституционном законодательстве (ФКЗ) и в федеральных законах не содержится. Однако, имеется нетипичная ситуация, когда федеральные конституционные законы – ФКЗ «О Референдуме», ФКЗ «О выборах Президента» и федеральные законы 67-ФЗ «Об основных гарантиях», ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы», ФЗ «О ГАС «Выборы» – содержат упоминания об аппарате, в том числе в виде бланкетной нормы права на нормативные правовые акты нижестоящего уровня – Постановления ЦИК России. Таким образом, правовой режим легального существования аппарата Центральной избирательной комиссии устанавливается как вышеперечисленными федеральными конституционными законами, федеральными законами, так и Регламентом комиссии, Положением об аппарате и о структуре аппарата, оформленными постановлениями ЦИК: Постановление ЦИК России от 28 июня 1995 года № 7/46-II (ред. от 15.12.2021) «О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[82], Постановление ЦИК России от 31 января 2006 года № 169/1100–4 (ред. от 03.10.2022) «Об утверждении Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[83], Постановление ЦИК России от 28 ноября 2018 года № 191/1476–7 (ред. от 02.12.2022) «О структуре Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»[84].
Частью 18 Статьи 28 67-ФЗ закреплено, что работники аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации являются федеральными государственными служащими. Частью 1 Статьи 30 67-ФЗ установлено: «На всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования и со сводными таблицами вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий с правом решающего голоса и работники их аппаратов…».
Статус аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации раскрывается только в одном юридическом документе – в подпункте 1.1. Раздела 1 Постановления ЦИК России от 31 января 2006 года № 169/1100–4 «Об утверждении Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»: «Аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – Аппарат) является органом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – Комиссия), обеспечивающим ее деятельность и исполнение принятых ею решений». Таким образом, аппарат ЦИК России нормативно представляет собой орган федерального государственного органа. Но соответствует ли это позициям теории права?
Для анализа нам потребуется классическая триада: «функция-орган-власть», где:
– функция есть преследуемая социальная цель;
– орган есть человеческий агент или совокупность дифференцированных человеческих агентов (исполнительный орган государства – это совокупность исполнительных должностей, поскольку последние замещены агентами);
– власть есть средства действия, находящиеся в распоряжении органа для принуждения других членов группы к сотрудничеству с ним.
Упрощая выражение до кубита права – Цель, Институт, Аппарат принуждения. Или ещё проще – Что делает? Кто делает? Каким образом делает?
Любая идея персонифицируется в институте. Учитывая то, что Аппарат ЦИК России – институт, а не бывает институтов без идеи, то есть собственной цели, это свидетельствует о том, что идея этого института отлична от идеи института, коим является Избирательная комиссия. Как только появляется цель, появляется необходимость социальной организации, которая ведет к персонификации, то есть юридической личности. Отсюда очевидно, что Аппарат ЦИК России – это отдельная юридическая личность и иной институт, а именно, как нами было показано в параграфе 2, институт организаторов выборов («технических исполнителей»). Таким образом, нормативное регулирование Аппарата ЦИК России не соответствует позициям теории права, что и требовалось доказать. Рассмотрим подробнее.
Структура аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации утверждена Постановлением ЦИК России от 28 ноября 2018 года № 191/1476–7 «О структуре Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и выглядит следующим образом (см. Таблицу 4):
Таблица 4. Структура аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации[85]
Согласно Статье 13 Регламента ЦИК Председатель комиссии «осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Комиссии, утверждает штатное расписание и вносит в него изменения в пределах штатной численности структурных подразделений, принимает на работу и увольняет его работников, осуществляет перемещение и преобразование вакантных должностей в структурных подразделениях Аппарата Комиссии в пределах выделяемых Комиссии бюджетных средств на оплату труда». В силу Статьи 22 Регламента члены комиссии с правом решающего голоса вправе «присутствовать и выступать на совещаниях, проводимых в Комиссии и ее Аппарате; взаимодействовать с Руководителем Аппарата Комиссии, его заместителем, руководителями структурных подразделений Аппарата Комиссии и давать им поручения по организации работы в соответствии с закрепленными направлениями деятельности Комиссии, осуществлять контроль за реализацией решений Комиссии по соответствующим вопросам; осуществлять контроль за реализацией структурными подразделениями Аппарата Комиссии решений по закрепленным за членом Комиссии с правом решающего голоса направлениям деятельности».
Статьей 32 Регламента устанавливается компетенция комиссии в части утверждения Положения об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, структуре и штатной численности Аппарата Комиссии, квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей работниками Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, замещающими должности государственной гражданской службы, о методиках проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы. Также к компетенции ЦИК России отнесено согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Комиссии. Присутствие руководителя аппарата комиссии, руководителей структурных подразделений аппарата комиссии, руководителей учреждений и организаций, созданных при комиссии на заседаниях Центральной избирательной комиссии РФ, является обязательным (Статья 34 Регламента).
Как мы отмечали в параграфе 3 настоящей работы, «функция» – это совокупность взаимодействий, направленных на решение задач, с целью реализации которых и учрежден данный орган. Отметим, что в Регламенте ЦИК РФ только в статьях 40 и 49 регулируются функции аппарата. Статьей 49 дается исчерпывающее перечисление функций исследуемого органа комиссии: «Правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности комиссии». В рамках реализации указанных целей Статьей 40 формализуются некоторые функции: «Для подготовки вопросов, вносимых на рассмотрение Комиссии, решением Комиссии или распоряжением Председателя Комиссии могут создаваться рабочие группы из числа членов Комиссии, членов нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума, работников Аппарата Комиссии, ученых, специалистов и экспертов». Стоит добавить, что законодательство и российские правоведы, в том числе и автор, относят рабочие группы избирательных комиссий и комиссии референдума к органам избирательной комиссии, хотя, как было отмечено выше, согласно решениям судов, вступивших в законную силу, необязательным. В любом случае, с позиций юридической техники, такая правовая конструкция, реализованная избирательной комиссией, как создание государственным органом своего органа из другого своего органа может вызывать вопросы у правоведов, но её исследование выходит за рамки настоящей работы.
Наполнение содержанием функций аппарата содержится в Положении об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК России от 31 января 2006 года № 169/1100–4. Ниже приведем фрагмент текста нормативного правового акта, регулирующего функции аппарата избирательной комиссии. Несмотря на большой объём технического заимствования, автор полагает необходимым его привести в порядке исключения:
«В целях решения этой задачи Аппарат осуществляет следующие функции.
2.1. Обеспечивает деятельность Комиссии по осуществлению ее полномочий при подготовке и проведении в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выборов в иные предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами федеральные государственные органы, референдума Российской Федерации.
2.2. Обеспечивает деятельность Комиссии по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации при подготовке и проведении выборов… …и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме Российской Федерации, в референдуме субъекта Российской Федерации, в местном референдуме.
2.3. Обеспечивает деятельность Комиссии по реализации и защите прав граждан на участие в голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
2.3.1. Обеспечивает деятельность Комиссии по осуществлению контроля за соблюдением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами.
2.4. Готовит в соответствии с планами работы Комиссии и поручениями руководителей Комиссии проекты инструкций, иных нормативных актов по вопросам применения федерального законодательства, обращений и заявлений, принимаемых Комиссией, и проекты заключений Комиссии о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
2.5. Обеспечивает деятельность Комиссии по оказанию правовой, методической и организационно-технической помощи избирательным комиссиям, комиссиям референдума.
2.6. По поручениям руководителей Комиссии совместно с членами Комиссии с правом решающего голоса готовит ответы на обращения граждан по вопросам применения законодательства о выборах и референдумах.
2.7. Контролирует исполнение избирательными комиссиями, комиссиями референдума, кандидатами, избирательными объединениями, общественными объединениями, избирателями, участниками референдума, инициативными группами по проведению референдума, иными группами участников референдума, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами решений и иных актов Комиссии, принятых в пределах ее компетенции, и при необходимости разрабатывает и представляет Комиссии предложения о принятии дополнительных мер по обеспечению их исполнения.
2.8. Участвует в предварительном рассмотрении поступивших в Комиссию жалоб и заявлений, подготовке ответов на них и проектов соответствующих решений Комиссии.
2.9. Участвует в подготовке перспективных и текущих планов работы Комиссии, вопросов, рассматриваемых на заседаниях и иных мероприятиях, проводимых Комиссией, проектов соответствующих решений Комиссии, в том числе по вопросам внесения предложений Комиссии о кандидатурах членов и председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
2.10. Обеспечивает совместно с Федеральным центром информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – ФЦИ) деятельность Комиссии по отработке и внедрению современных автоматизированных технологий избирательного процесса, нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, комиссий референдума.
2.11. Обеспечивает создание и использование информационных ресурсов (электронных баз данных) при подготовке и проведении выборов…; подготовку необходимых для деятельности Комиссии информационных материалов; оперативный и перспективный анализ тенденций развития избирательной и партийной систем, анализ материалов печатных и электронных средств массовой информации по вопросам реализации избирательных прав граждан Российской Федерации и совершенствования избирательной системы; организует проведение исследовательских работ, другие мероприятия по проблемам, касающимся совершенствования законодательства о выборах и референдумах, а также связанным с правоприменительной деятельностью избирательных комиссий, комиссий референдума.
2.12. Принимает участие совместно с ФЦИ в реализации мероприятий по обеспечению использования и эксплуатации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее – ГАС «Выборы») при подготовке и проведении выборов и референдумов и в период между выборами, развития ГАС «Выборы» и ее использования для решения задач, не связанных с выборами и референдумом.
2.13. Участвует совместно с ФЦИ в реализации решений Комиссии по организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, формированию и ведению регистра избирателей, участников референдума в Российской Федерации с использованием средств автоматизации ГАС «Выборы».
2.14. Участвует совместно с Российским центром обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее – РЦОИТ) в обеспечении деятельности Комиссии по повышению профессиональной подготовки членов избирательных комиссий, комиссий референдума, работников их аппаратов и других организаторов выборов, референдума и правовому обучению избирателей, участников референдума.
2.15. Информирует Комиссию о работе избирательных комиссий по вопросам подготовки и проведения выборов…, референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума.
2.16. Участвует в изучении практики применения федерального законодательства о выборах и референдумах и подготовке предложений по его совершенствованию.
2.17. Участвует в осуществлении мер по организации финансирования федеральных выборов и референдума Российской Федерации, деятельности избирательных комиссий, организаций, созданных для обеспечения деятельности Комиссии, эксплуатации и развития средств автоматизации, обучения организаторов выборов, референдума и избирателей, участников референдума, федеральных целевых программ, заказчиком которых является Комиссия.
2.18. Осуществляет правовое, организационное, методическое, документационное, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности Контрольно-ревизионной службы при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Совета председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
2.19. Организует работу по обеспечению деятельности Комиссии по контролю за целевым использованием денежных средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование выборов и референдума…
2.20. Обеспечивает взаимодействие Комиссии с федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, избирательными комиссиями, комиссиями референдума, политическими партиями, иными общественными объединениями, иностранными, международными и иными организациями, средствами массовой информации.
2.21. Обеспечивает международное сотрудничество в области избирательных систем, организует международные связи Комиссии, осуществляет их информационно-аналитическое сопровождение, обеспечивает деятельность иностранных (международных) наблюдателей на выборах и референдумах в Российской Федерации.
2.22. Обеспечивает выпуск официального печатного органа и официального сетевого издания, а также иных изданий Комиссии.
2.23. Организует работу по информационному наполнению официального сайта Комиссии в сети Интернет.
2.24. Организует документационное обеспечение деятельности Комиссии с внедрением современных систем электронного документооборота. Разрабатывает методологию работы с документами в Комиссии, учреждениях и организациях, создаваемых при Комиссии, в избирательных комиссиях всех уровней.
2.25. Обеспечивает работу приемных Председателя Комиссии, заместителя Председателя Комиссии, секретаря Комиссии, членов Комиссии с правом решающего голоса, обеспечивает прием членами Комиссии с правом решающего голоса избирателей, организаторов выборов и других лиц по вопросам подготовки и проведения выборов и референдумов, применения законодательства о выборах и референдумах.
2.26. Комплектует, обеспечивает учет, упорядочение, сохранность и использование архивного фонда документов Комиссии, создаваемых при ней учреждений и организаций. Подготавливает и представляет на рассмотрение Комиссии порядки хранения, передачи в архивы и уничтожения по истечении сроков хранения избирательных документов.
2.27. Решает вопросы материально-технического, социально-бытового и иного обеспечения деятельности Комиссии…
2.28. Осуществляет формирование кадрового состава Аппарата и его резерва…
2.29. Осуществляет ведение бухгалтерского учета и представление бюджетной отчетности Комиссии.
2.29.1. Обеспечивает деятельность рабочих групп, созданных решением Комиссии или распоряжением Председателя Комиссии.
2.30. Выполняет другие функции в соответствии с решениями Комиссии, поручениями руководителей Комиссии и положениями об управлениях (далее – Управления), а также поручения членов Комиссии с правом решающего голоса».
Несмотря на большой объём функций аппарата, особый интерес представляет подпункт 2.7., которым меняется статус аппарата ЦИК России со вспомогательно-технического органа федерального государственного органа на контролирующий, в отличие от других пунктов Положения, что подтверждает наше доказательство. Указанным подпунктом функции взаимодействия аппарата с участниками избирательного процесса расширяются даже не до надзора, а до контроля. ЦИК России de jure и de facto самоучредил орган электорального контроля для неопределённого круга лиц, наделив его большими полномочиями, чем установлены для самой комиссии. Выше мы описали нетипичную для российского законодательства ситуацию, при которой федеральное конституционное законодательство имеет отсылочную норму к нижестоящему нормативному правовому акту. Такая ситуация может не только способствовать злоупотреблениям, но и привести к конституционному кризису, аналогичному описанному нами в первом параграфе настоящей работы. Согласно части 2 Статьи 108 Конституции Российской Федерации «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию»[86]. Такая же, более сложная по сравнению с обычными федеральными законами, процедура предусмотрена и для внесения изменений в конституционное федеральное законодательство. Между тем, для изменения некоторых существенных положений федерального конституционного закона, способного полностью изменить не только букву, но и дух закона, достаточно решения восьми никем неизбранных человек – простого большинства членов ЦИК России с правом решающего голоса, как это уже было в истории России в 1993 году. Учитывая творческое начало настоящего исследования, позволим себе ради интеллектуального эксперимента отойти от научной строгости и представить ситуацию, когда ЦИК РФ, реализуя свои правомочия, примет решение наделить полномочиями аппарата «иностранный международный институт» либо иной орган, и это будет в полном соответствии с действующим законодательством. Такие, практически неограниченные, властные правомочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, позволяющие даже гипотетически принять решение, описанное нами в интеллектуальном эксперименте, должны быть обязательно конституционно ограничены, а сам Аппарат ЦИК России выделен в самостоятельный государственный орган по аналогии с другими странами, как например, Государственное избирательное бюро (Krajowe Biuro Wyborcze, KBW) в Республике Польша[87]. Статус этого органа, властные правомочия и статут (функции), как установленный идеей тип социальной организации, обеспечивающий способность устойчивости к изменениям, обязаны быть закреплены исключительно в федеральном конституционном законе. Отсутствие статута, то есть основной цели (идеи), приведёт к беспредельной эволюции, то есть потери устойчивости, которая необходима этому институту, чтобы быть самостоятельной юридической личностью.