А. Н. Борисов
Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (постатейный)
(в редакции Федеральных законов от 26 ноября 1998 г. № 174-ФЗ, от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ, от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ, от 28 декабря 2002 г. № 185-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 179-ФЗ, от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. № 274-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ, от 17 мая 2007 г. № 83-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 29 ноября 2007 г. № 278-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. № 300-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ, от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 3 июня 2009 г. № 107-ФЗ, от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ, от 17 июля 2009 г. № 170-ФЗ, от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ, от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, от 19 мая 2010 г. № 88-ФЗ, от 22 июля 2010 г. № 164-ФЗ, от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ, от 4 июня 2011 г. № 124-ФЗ, от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 220-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ, от 6 ноября 2011 г. № 291-ФЗ, от 16 ноября 2011 г. № 317-ФЗ, от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ, от 28 июля 2012 г. № 134-ФЗ, от 30 декабря 2012 г. № 325-ФЗ и от 11 февраля 2013 г. № 8-ФЗ)
Список сокращений
Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:
Государственная Дума – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
КС России – Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России – Верховный Суд Российской Федерации;
ВАС России – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
МИД России – Министерство иностранных дел Российской Федерации;
Минздравсоцразвития России – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
Минкультуры России – Министерство культуры Российской Федерации;
Минфин России – Министерство финансов Российской Федерации;
Минэкономразвития России – Министерство экономического развития Российской Федерации;
Минюст России – Министерство юстиции Российской Федерации;
Росрегистрация – Федеральная регистрационная служба;
Росстат – Федеральная служба государственной статистики;
Росфинмониторинг – Федеральная служба по финансовому мониторингу;
Росфиннадзор – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
ФНС России – Федеральная налоговая служба;
Росимущество – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
Росстандарт, Ростехрегулирование – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии,
Федерального агентства по техническому регулированию;
ПФР – Пенсионный фонд Российской Федерации;
Банк России – Центральный банк Российской Федерации.
Правовые акты:
часть первая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[1];
часть вторая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[2];
УК РФ – Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[3];
БК РФ – Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ[4];
часть первая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[5];
часть вторая НК РФ – Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[6];
Закон о госрегистрации юридических лиц – Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ)[7];
ЗК РФ – Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ[8];
КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[9];
ТрК РФ – Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ[10];
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ[11];
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[12];
ЖК РФ – Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ[13];
ГсК РФ – Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[14];
часть четвертая ГК РФ – Гражданский кодекс РФ (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ[15];
Закон о страховых взносах в ПФР, ФСС России и ФФОМС – Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (наименование в ред. Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ)[16].
Источники правовых актов:
www.pravo.gov.ru – «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
БНА ФОИВ – «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;
ВБР – «Вестник Банка России»;
ВВАС РФ – «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР – «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ – «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;
РГ – «Российская газета»;
СЗ РФ – «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС – справочные правовые системы.
Иные сокращения:
ЕГРЮЛ – Единый государственный реестр юридических лиц;
ИННО – иностранная некоммерческая неправительственная организация;
НКО – некоммерческая организация.
Список актов, вносивших изменения
В Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменения вносились следующими актами:
Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[17];
Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[18];
Федеральный закон от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ «О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц»[19];
Федеральный закон от 28 декабря 2002 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и о внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[20];
Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 179-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»[21];
Федеральный закон от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[22];
Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[23];
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»[24];
Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума»[25];
Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»[26];
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы»[27];
Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О банке развития»[28];
Федеральный закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»[29];
Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 278-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»[30];
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 300-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[31];
Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий»[32];
Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[33];
Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»[34];
Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и статью 2 Федерального закона «О государственной службе российского казачества»[35];
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[36];
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[37];
Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»[38];
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»[39];
Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 88-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления контроля за использованием государственной символики, незаконным ношением форменной одежды»[40];
Федеральный закон от 22 июля 2010 г. № 164-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и о признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О порядке использования наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях организаций и других структур» и части второй статьи 50 Федерального закона «Об общественных объединениях»[41];
Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[42];
Федеральный закон от 4 июня 2011 г. № 124-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и статью 71 Федерального закона «О некоммерческих организациях»[43];
Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[44];
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 220-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[45];
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 239-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений»[46];
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[47];
Федеральный закон от 6 ноября 2011 г. № 291-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся деятельности государственных академий наук и подведомственных им организаций»[48];
Федеральный закон от 16 ноября 2011 г. № 317-ФЗ «О внесении изменений в статью 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях»[49];
Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»[50];
Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в статью 28 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»[51];
Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 325-ФЗ «О внесении изменения в статью 311 Федерального закона «О некоммерческих организациях»[52];
Федеральный закон от 11 февраля 2013 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[53].
Введение
Законодательно деление организаций на коммерческие и некоммерческие закреплено в п. 1 ст. 50 части первой ГК РФ: юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации, далее также – НКО).
Если в отношении коммерческих организаций в п. 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 393-ФЗ[54]) установлен исчерпывающий перечень организационно-правовых форм их создания – хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия – то в отношении НКО установленный в п. 3 указанной статьи перечень их организационно-правовых форм оставлен открытым. Так, данным пунктом (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ) установлено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
В результате такого подхода в российском законодательстве предусмотрен целый спектр организационно-правовых форм НКО, как новых по отношению к части первой ГК РФ, так и дублирующих друг друга либо имеющих лишь незначительные отличия. Принятие Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее также – комментируемый Закон) не решило проблему установления исчерпывающего перечня форм НКО. Закон дополнил предусмотренный частью первой ГК РФ перечень форм НКО такими формами, как общины коренных малочисленных народов России, казачьи общества, некоммерческие партнерства, автономные НКО, государственные корпорации и государственные компании, но также оставил данный перечень открытым.
Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»[55] в целях совершенствования законодательных основ рыночной экономики, правового обеспечения международных экономических и гуманитарных связей России и подготовки изменений в Гражданский кодекс РФ принято предложение Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о разработке концепции развития гражданского законодательства РФ и проектов федеральных законов о внесении изменений в данный Кодекс в целях: а) дальнейшего развития основных принципов гражданского законодательства РФ, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений; б) отражения в ГК РФ опыта его применения и толкования судом; в) сближения положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве Европейского союза; г) использования в гражданском законодательстве РФ новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран; д) поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах – участниках СНГ; е) обеспечения стабильности гражданского законодательства РФ.
На основании названного Указа Президента РФ решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. одобрена Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации[56], которая была опубликована и прошла широкое обсуждение. В отношении видов НКО в названной Концепции отмечено следующее:
1) количество организационно-правовых форм НКО в действующем законодательстве явно избыточно (по различным оценкам – более 20). Единая система правового регулирования организационно-правовых форм НКО отсутствует, а само законодательство о НКО изобилует пробелами, повторами и противоречиями. Отдельные виды юридических лиц вообще ошибочно отнесены к НКО. Так, потребительские общества и сбытовые (торговые) потребительские кооперативы в действительности являются коммерческими организациями – производственными кооперативами, а товарные и фондовые биржи и негосударственные пенсионные фонды, деятельность которых направлена на извлечение прибыли, – хозяйственными обществами;
2) выделение НКО в отдельные виды, которым соответствуют и особые организационно-правовые формы юридических лиц, нередко проведено искусственно, при отсутствии практически значимых признаков, характеризующих особенности их гражданско-правового положения, либо при отсутствии для этого реальной потребности. Так, объединения работодателей и торгово-промышленные палаты по существу являются объединениями юридических лиц; общественные фонды – обычными фондами, от которых практически не отличается автономная НКО; огороднические и дачные «некоммерческие товарищества», общества взаимного кредитования и взаимного страхования, общины коренных малочисленных народов не имеют принципиальных формообразующих отличий от потребительских кооперативов; государственные академии наук по существу являются бюджетными учреждениями с несколько расширенными правомочиями (право создания других учреждений – институтов и территориальных отделений и центров) и т. д. Излишним представляется существование некоммерческого партнерства, которое по целям своей деятельности и организационной структуре близко к ассоциации (союзу). Особой организационно-правовой формой юридического лица по закону считается орган общественной самодеятельности, которому статус юридического лица не нужен;
3) различные общественные организации и объединения, политические партии, профессиональные союзы, религиозные организации и объединения выступают в гражданских правоотношениях в качестве юридических лиц исключительно с целью материального обеспечения своей основной деятельности, не являющейся предметом гражданско-правового регулирования, в связи с чем приобретают строго целевую правоспособность. В качестве юридических лиц, осуществляющих определенную хозяйственную деятельность, они выступают в единой по сути организационно-правовой форме (общественных организаций), для которой не имеет существенного значения их основная деятельность, выходящая за рамки гражданского права и не затрагиваемая их гражданско-правовым статусом юридического лица. С этой точки зрения следует также отметить, что федеральные законы, регламентирующие правовое положение таких организаций, в части гражданско-правового регулирования противоречивы и не согласованы ни друг с другом, ни с общими нормами ГК РФ;
4) организационно-правовые формы НКО как юридических лиц (независимо от вполне возможного сохранения в законе их деления на многочисленные виды соответственно различиям в их основной деятельности) должны быть оптимизированы в зависимости от реальных гражданско-правовых особенностей их внутреннего устройства. В ГК РФ следует предусмотреть возможность создания НКО только в формах корпораций, к которым относятся потребительские кооперативы, общественные организации и такие объединения лиц, как ассоциации и союзы (участвовать в которых могут одновременно как граждане, так и юридические лица, причем в любых сочетаниях), либо юридических лиц некорпоративного типа, к которым относятся фонды и учреждения. Данный перечень следует рассматривать как исчерпывающий, но именно для целей функционирования НКО в качестве юридических лиц. Разумеется, реализация этого подхода должна осуществляться не одномоментно, а на протяжении достаточно длительного переходного периода и не должна приводить к ликвидации действующих НКО;
5) в ГК РФ следует исчерпывающим образом урегулировать гражданско-правовые конструкции указанных форм НКО (порядок создания, структуру и полномочия органов, права и обязанности их членов или участников), что позволит устранить повторы и противоречия в законодательстве. Исключение могут составить лишь правила о потребительских кооперативах, юридическая личность которых наряду с ГК РФ должна регулироваться отдельным федеральным законом. В законах об отдельных видах НКО (общественных объединениях, политических партиях, профессиональных союзах и т. д.) в том, что касается их участия в гражданско-правовых отношениях, должны содержаться лишь отсылки к соответствующим нормам ГК РФ, а не наоборот.
