А. А. Ушаков
Комментарий к Федеральному закону от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)
(в редакции Федеральных законов от 19 июня 2004 г. № 50-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ,
от 30 ноября 2004 г. № 142-ФЗ, от 30 ноября 2004 г. № 144-ФЗ, от 14 февраля 2005 г. № 2-ФЗ,
от 5 апреля 2005 г. № 33-ФЗ, от 11 марта 2006 г. № 36-ФЗ, от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ,
от 22 июля 2008 г. № 147-ФЗ, от 11 февраля 2010 г. № 6-ФЗ, от 8 декабря 2010 г. № 338-ФЗ,
от 23 декабря 2010 г. № 370-ФЗ, от 18 июля 2011 г. № 240-ФЗ, от 2 октября 2012 г. № 164-ФЗ,
от 25 декабря 2012 г. № 269-ФЗ, от 4 марта 2013 г. № 20-ФЗ, от 21 июля 2014 г. № 276-ФЗ,
от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ, от 18 апреля 2018 г. № 76-ФЗ и от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ)
(постатейный)
Введение
Создание, или точнее возрождение, такого института судебной власти, как мировые судьи, продекларировано Концепцией судебной реформы в РСФСР, представленной Президентом РСФСР и одобренной постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР»[1].
Авторами названной Концепции мировые суды рассматривались как низшее звено федеральной судебной системы. В качестве характеристики данного звена указывалось следующее. Мировые суды – это всегда суды первой инстанции, действующие в составе единоличного судьи. Специфика института мировых судей состоит в том, что они будут подразделяться на участковых (территориальных) и специализированных (следственных, пенитенциарных и других). Если первые в основном станут разрешать уголовные и гражданские дела, а также дела об административных правонарушениях, то вторые возьмут на себя контрольные функции там, где под угрозу ставятся свободы и права человека. Предполагается активное перемещение специализированных мировых судей в течение срока их полномочий на различные участки работы в пределах соответствующего судебного округа. Участковые судьи, получившие мандат от избирателей, будут действовать в пределах своего участка. К компетенции мировых судей предполагалось отнести: 1) рассмотрение материалов об административных правонарушениях; рассмотрение дел об уголовных проступках, влекущих наказание в виде лишения свободы на срок до шести месяцев, дел частного обвинения; 2) рассмотрение вопросов, связанных с исполнением приговора; 3) рассмотрение малозначительных гражданских дел; 4) судебный контроль за следствием.
Следующим шагом в формировании института мировых судей стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть в России осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ, а на уровне субъектов РФ – образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ). Данные положения представляют собой основу возможности наличия судов субъектов РФ со своей компетенцией. В то же время Конституция РФ устанавливает единую систему государственных органов судебной власти и в ней не предусмотрены в качестве самостоятельных судебные системы субъектов РФ (см. постановление КС России от 1 февраля 1996 г. № 3-П[2]).
На уровне актов федерального законодателя понятие мировых судей впервые появилось при внесении изменений в Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее – Закон о статусе судей). Так, Законом РФ от 14 апреля 1993 г. № 4791-1[3] в ст. 11 названного Закона внесено изменение, в результате которого устанавливалось, что мировые судьи избираются сроком на пять лет населением округа, на который распространяется их юрисдикция.
Собственно институт мировых судей законодательно закреплен со вступлением в силу Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее – Закон о судебной системе), учредившего в качестве судов субъектов РФ мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ (ч. 4 ст. 4). Мировому судье как самостоятельному звену судебной системы РФ посвящена статья 28 названного Закона, в ч. 1 которой установлено, что мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. В соответствии с ч. 2 указанной статьи полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ.
Последняя из указанных норм Закона о судебной системе означает необходимость издания отдельного нормативного акта – федерального закона о мировых судьях. В рамках реализации данной нормы и издан Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (далее – комментируемый Закон). Формирование института мировых судей на федеральном уровне в целом завершено с изданием Федерального закона от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (см. комментарий к ст. 4 Закона), а также Федеральных законов от 7 августа 2000 г. № 119-ФЗ[4] и от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ[5], внесших изменения соответственно в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, в результате чего регламентировано осуществление правосудия мировыми судьями в уголовном и гражданском судопроизводстве. В отношении административного судопроизводства осуществление правосудия мировыми судьями регламентировано со вступлением в силу КоАП РФ.
Норма ч. 2 ст. 28 Закона о судебной системе, а также ряд норм комментируемого Закона означают необходимость издания законов субъектов РФ, регламентирующих деятельность мировых судей, а также создающих судебные участки и должности мировых судей. Соответственно завершение процесса формирования института мировых судей передано региональным законодателям, что и осуществлено. В качестве примеров следует отметить Закон г. Москвы от 31 мая 2000 г. № 15 «О мировых судьях в городе Москве» (далее – Закон г. Москвы о мировых судьях) и Закон г. Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. № 552-64 «О мировых судьях Санкт-Петербурга» (далее – Закон г. Санкт-Петербурга о мировых судьях), нормы которых приведены при рассмотрении соответствующих норм комментируемого Закона.
За время действия комментируемого Закона в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Эти изменения рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям Закона. Здесь же представляется целесообразным лишь упомянуть об актах, вносивших изменения. В частности, это:
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 50-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[6];
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7];
Федеральный закон от 30 ноября 2004 г. № 142-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»[8];
Федеральный закон от 30 ноября 2004 г. № 144-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[9];
Федеральный закон от 14 февраля 2005 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[10];
Федеральный закон от 5 апреля 2005 г. № 33-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»[11];
Федеральный закон от 11 марта 2006 г. № 36-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[12];
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы»[13];
Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 147-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[14];
Федеральный закон от 11 февраля 2010 г. № 6-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»[15];
Федеральный закон от 8 декабря 2010 г. № 338-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1 и 5 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»[16];
Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 370-ФЗ «О внесении изменения в статью 8 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[17];
Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[18];
Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации»[19];
Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации, а также признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»[20];
Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[21];
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 276-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[22];
Федеральный закон от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[23];
Федеральный закон от 18 апреля 2018 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей»[24];
Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[25].
Статья 1. Мировые судьи в Российской Федерации
1. Мировые судьи в Российской Федерации (далее – мировые судьи) являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», иными федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов Российской Федерации.
2. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом.
3. Вступившие в силу постановления мировых судей, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
1. Комментируемая статья содержит общие положения о статусе мировых судей в Российской Федерации. Открывает данную статью положение о том, что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему РФ. Данное положение непосредственно следует из нормы ч. 2 ст. 4 Закона о судебной системе, согласно которой в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему РФ, а также нормы ч. 4 указанной статьи, устанавливающей, что к судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Положение о том, что мировые судьи относятся к судам общей юрисдикции субъектов РФ, закреплено также в ч. 3 ст. 1 Закона о судах общей юрисдикции.
К федеральным судам в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона о судебной системе (в ред. Федерального конституционного закона от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ[26]) относятся: КС России; ВС России; кассационные суды общей юрисдикции, апелляционные суды общей юрисдикции, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
Постановлением Совета судей РФ от 15 мая 2008 г. № 219 «О правовой регламентации должности мирового судьи и совершенствовании статуса сотрудников его аппарата»[27] принималось обращение к Президенту РФ о включении государственной должности «мировой судья» в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[28]. Как указывалось в данном документе, двойственная природа статуса мировых судей как судей судов общей юрисдикции, составляющих звено этой системы, и одновременно судей субъектов РФ вызывает определенные трудности в разрешении вопроса законодательного отнесения должности мирового судьи к государственной должности РФ либо к государственной должности субъекта РФ. Государственная должность «мировой судья» отвечает критериям, исходя из которых она должна быть отнесена к государственной должности РФ. Именно такой статус мирового судьи позволит обеспечить единство судебной системы, исключить возможность регионального воздействия на осуществление правосудия, сохранить единый государственный суд, имеющий полномочия по осуществлению правосудия именем Российской Федерации. Однако это обращение Совета судей РФ не достигло своей цели. В названном Сводном перечне указаны только государственные должности председателей, заместителей председателей и судей КС России, ВС России и федеральных судов.
Мировой судья указан в Перечне типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации»[29] на основании п. 1 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[30]. Апелляционным определением СКАД ВС России от 30 августа 2017 г. по делу № 49-АПГ17-21[31] подтвержден вывод суда первой инстанции о том, что мировой судья является государственной должностью субъекта РФ.
В п. 1 комментируемой статьи также определены правовые основы деятельности мировых судей: полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией РФ, Законом о судебной системе, иными федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами; порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов РФ. Такие же положения закреплены в ч. 2 ст. 2 Закона о судах общей юрисдикции, но без упоминания о Конституции РФ и с указанием из федеральных законодательных актов только на Закон о судебной системе и федеральные законы. В основе данных положений лежит норма ч. 2 ст. 28 Закона о судебной системе, согласно которой полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ.
Нормы Конституции РФ и Закона о судебной системе, определяющие полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей, а также порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей воспроизведены в соответствующих нормах комментируемого Закона либо с подразумеваются в них, о чем подробнее сказано при рассмотрении этих норм. Здесь же следует отметить, что «неохваченной» осталась только норма ч. 2 ст. 10 Закона о судебной системе, предусматривающая, что судопроизводство и делопроизводство у мировых судей и в других судах субъектов РФ ведутся на русском языке либо на государственном языке республики, на территории которой находится суд. Эта норма воспроизведена в п. 2 ст. 18 Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 126-ФЗ)[32]. Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»[33] эту норму не воспроизводит, но и не исключает возможность ее применения.
Указание на иные федеральные законы, нежели комментируемый, введено в п. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 338-ФЗ, изложившим статью 5 комментируемого Закона полностью в новой редакции, отсылающей в части требований, предъявляемых к мировым судьям и кандидатам на должность мировых судей, к Закону о статусе судей (см. комментарий к указанной статье). Соответственно, под иными федеральными законами, нежели комментируемый, в п. 1 статьи подразумевается прежде всего Закон о статусе судей. Причем непосредственные отсылки к Закону о статусе судей содержались в комментируемом Законе и до внесения изменений Федеральным законом от 8 декабря 2010 г. № 338-ФЗ.
Так, к Закону о статусе судей отсылали и отсылают в действующей редакции нормы п. 1 ст. 2, пп. 1-3 ст. 8 комментируемого Закона (см. комментарии к указанным статьям). В частности: на мировых судей и членов их семей распространяются гарантии независимости судей, их неприкосновенности, а также материального обеспечения и социальной защиты, установленные Законом о статусе судей и иными федеральными законами (п. 1 ст. 2); полномочия мирового судьи прекращаются в случаях и порядке, которые установлены Законом о статусе судей, с учетом требований ст. 8 комментируемого Закона (п. 1 ст. 8); полномочия мирового судьи могут быть приостановлены решением квалификационной коллегии судей субъекта РФ в случаях и порядке, которые установлены Законом о статусе судей (п. 2 ст. 8); исполнение обязанностей мирового судьи может быть возложено на судью, находящегося в отставке, в порядке, предусмотренном статьей 7.1 Закона о статусе судей, с учетом особенностей, установленных статьей 8 комментируемого Закона (п. 3 ст. 8).
Положение п. 1 комментируемой статьи о том, что в регламентации назначения (избрания) мировых судей участвуют законы субъектов РФ, реализовано в п. 1 ст. 6 комментируемого Закона, согласно которому мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).
СКГД ВС России в определении от 27 апреля 2001 г. по делу № 30-Г01-1[34] выразила несогласие с доводом кассационной жалобы о том, что статья 13 Закона о судебной системе и комментируемая статья предусматривают установление порядка назначения (избрания) мировых судей исключительно законами субъектов РФ. Как отмечено при этом, из текста этих норм законов следует, что порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается, помимо Конституции РФ, Закона о судебной системе, иных федеральных конституционных законов, комментируемого Закона, также и законами субъектов РФ.
Регламентацию законами субъектов РФ порядка деятельности мировых судей предусматривают следующие нормы комментируемого Закона (см. комментарии к указанным статьям): судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов РФ (п. 3 ст. 4); мировой судья назначается (избирается) на должность на срок, установленный законом соответствующего субъекта РФ, но не более чем на пять лет (п. 1 ст. 7); при повторном и последующих назначениях (избраниях) на должность мирового судьи мировой судья назначается (избирается) на срок, устанавливаемый законом соответствующего субъекта РФ, но не менее чем на пять лет (п. 2 ст. 7); структура и штатное расписание аппарата мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта РФ (п. 1 ст. 9); организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляется органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ (п. 1 ст. 10); при осуществлении правосудия мировой судья заседает в мантии и (или) имеет другой отличительный знак своей должности, предусмотренный законом соответствующего субъекта РФ (п. 2 ст. 11).
В качестве примера следует отметить, что с учетом данных норм в преамбуле Закона г. Москвы о мировых судьях (в ред. Закона г. Москвы от 10 октября 2012 г. № 48[35]) определено, что названный Закон регламентирует отношения в сфере организационного обеспечения деятельности мировых судей в г. Москве.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Осуществление мировым судьей правосудия закреплено в ч. 1 ст. 28 Закон о судебной системе: мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.
То, что мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации, следует из общих процессуальных норм: суд постановляет приговор именем Российской Федерации (ст. 296 УПК РФ); постановление суда первой инстанции, которым дело разрешается по существу, принимается именем Российской Федерации в форме решения суда (ч. 1 ст. 194 ГПК); решение принимается именем Российской Федерации при разрешении судом первой инстанции административного дела по существу (ч. 1 ст. 175 КАС РФ).
В п. 2 комментируемой статьи также предусмотрено, что порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом. В отношении уголовного судопроизводства, гражданского судопроизводства и административного судопроизводства данное правило основано на указанной выше норме п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относящей уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство к ведению России, а также норме ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Рассматриваемое правило также содержится в соответствующих процессуальных нормах: порядок уголовного судопроизводства на территории России устанавливается данным Кодексом, основанным на Конституции РФ (ч. 1 ст. 1 УПК РФ); порядок гражданского судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции определяется Конституцией РФ, Законом о судебной системе, данным Кодексом и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами, порядок гражданского судопроизводства у мирового судьи – также комментируемым Законом (ч. 1 ст. 1 ГПК РФ); порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Законом о судебной системе, Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации», Федеральным конституционным законом «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», а также КАС РФ и другими федеральными законами (ч. 1 ст. 2 КАС РФ).
В отношении производства по делам об административных правонарушениях рассматриваемое правило п. 2 комментируемой статьи основано на указанной выше норме п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящей административно-процессуальное законодательство к совместному ведению России и субъектов РФ, а также норме ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения России и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В первоначальной редакции п. 2 комментируемой статьи предусматривалось, что порядок осуществления правосудия мировыми судьями по делам об административных правонарушениях, может устанавливаться также законами субъектов РФ. Однако с учетом того, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются лишь в соответствии с федеральными законами, данное положение Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 50-ФЗ исключено. Новая редакция п. 2 комментируемой статьи согласуется с положением п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, относящим установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях к ведению России в области законодательства об административных правонарушениях. В соответствии же с общей нормой ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
В соответствующих процессуальных нормах – ч. 3 ст. 1 УПК РФ, ч. 2 ст. 1 ГПК РФ, ч. 2 ст. 2 КАС РФ и ч. 2 ст. 1.1 КоАП РФ – учтена норма ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Согласно разъяснениям, данным в п. 1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[36]:
под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо;
к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств;
под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного;
содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
Как указано в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[37], который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН; международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры – это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Согласно положениям Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ[38]) понятием международный договор России охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого в п. 5 постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»[39] разъяснено следующее:
суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;
при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.
